面對(duì)全球化的特大城市演變和“流動(dòng)社會(huì)”對(duì)特大城市治理的新挑戰(zhàn)，圍繞特大城市的多元治理趨勢(shì)、區(qū)域人居環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與公共安全等問(wèn)題，要?jiǎng)?chuàng)新和探索建立特大城市社會(huì)治理新模式，從而化解來(lái)自各方面的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)。
一、“流動(dòng)社會(huì)”對(duì)特大城市治理的新挑戰(zhàn)
聯(lián)合國(guó)區(qū)域發(fā)展中心將人口在百萬(wàn)以上的城市定義為特大城市。國(guó)內(nèi)對(duì)特大（或超大）城市的界定不盡一致，一般將百萬(wàn)人口以上的城市界定為大城市，千萬(wàn)人口以上的為特大城市（或超大）。特大城市不僅人口眾多，而且有很大的空間規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量，對(duì)周邊區(qū)域具有較強(qiáng)的輻射作用。
伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，中國(guó)的城市化進(jìn)入了快車(chē)道。從1980年到2011年，中國(guó)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)人口的比例從19.39%提升到51.27%。與此同時(shí)，大城市的數(shù)量也在迅速增長(zhǎng)。1980年100萬(wàn)人口以上的大城市僅為15個(gè)，但到2008年，這個(gè)數(shù)量已達(dá)到122個(gè)。根據(jù)權(quán)威方面提出的標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)目前有北京、上海、廣州、天津等10個(gè)特大城市，它們具有一些共同特征：人口規(guī)模龐大且構(gòu)成復(fù)雜，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、利益結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)日趨分化，快速融入全球產(chǎn)業(yè)分工鏈條而處于人流、物流與資金流的樞紐位置，城市生產(chǎn)與生活體系、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)體系間的互適性面臨越來(lái)越大的張力，而宜居水平和公眾滿(mǎn)意度未同步提升等。
從上世紀(jì)八十年代以來(lái)，特別是受到全球化、網(wǎng)絡(luò)化和后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的深刻影響，特大城市的社會(huì)治理體系也面臨著新的挑戰(zhàn)。
一是隨著后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的快速分化，人們的需求結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜。慣于提供低標(biāo)準(zhǔn)、同質(zhì)性公共產(chǎn)品的傳統(tǒng)公共服務(wù)體系遇到了更新的挑戰(zhàn)，而政府僅憑自身力量無(wú)法對(duì)此做出及時(shí)有效的回應(yīng)。
二是隨著全球化進(jìn)程的加快，大量的國(guó)際和國(guó)內(nèi)移民首先涌入特大城市，而且相當(dāng)一部分人在世界產(chǎn)業(yè)鏈和跨國(guó)公司中任職，成為這些城市經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量，成為提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的生力軍，形成了“流動(dòng)社會(huì)”。 城市管理者不得不考慮如何在保持“流動(dòng)社會(huì)”活力的基礎(chǔ)上使之更好的融入本地社會(huì)，通過(guò)高效和有質(zhì)量的服務(wù)，以吸引全球高端人力資源。
三是經(jīng)濟(jì)全球化使特大城市越來(lái)越強(qiáng)烈地受到外部因素的影響。城市空間的演化也不可避免地與全球經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系在一起，將人類(lèi)帶入一個(gè)前無(wú)古人的后現(xiàn)代城市生活文化的空間。快速城市化的后果是使工業(yè)文明的城市結(jié)構(gòu)面臨坍塌，城市文化正在接受多方面挑戰(zhàn)，現(xiàn)代人的所有行動(dòng)都被卷入到風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的生產(chǎn)和再生產(chǎn)之中，風(fēng)險(xiǎn)成了當(dāng)代人類(lèi)的一個(gè)基本生存狀態(tài)，如紐約“911”恐怖事件、全球性SARS、美加停電重大事故、美國(guó)奧爾良颶風(fēng)、日本地震海嘯核危機(jī)、中國(guó)“11.22”青島東黃輸油管線泄漏爆炸事故等。所有這一切使得城市管理部門(mén)及其原有的傳統(tǒng)城市管理方式越來(lái)越力不從心。
二、以服務(wù)創(chuàng)新為導(dǎo)向，提高特大城市社會(huì)治理效率
改革開(kāi)放36年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)機(jī)構(gòu)已由總體性社會(huì)演變成了多元化社會(huì)，并在階層結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)了某種“分化”與“斷裂”的特征。在這一背景下，城市的管理模式也要與時(shí)俱進(jìn)。從特大城市管理的模式來(lái)說(shuō)：一是特大城市管理中的政府權(quán)力，要從單元縱向一體化向多元、橫向網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，以解決管理碎片化問(wèn)題。二是特大城市管理的社會(huì)結(jié)構(gòu)，要從壟斷向自治管理發(fā)展，以解決分化群體之間重建社會(huì)次序的問(wèn)題。三是特大城市管理中的空間規(guī)劃，要從物理空間到社會(huì)空間，以解決城市規(guī)劃在利益群體之間的均衡問(wèn)題。加強(qiáng)和完善特大城市的社會(huì)治理需要社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多學(xué)科開(kāi)展緊密的協(xié)同創(chuàng)新研究，以及跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的協(xié)同合作，圍繞特大城市的多元治理趨勢(shì)、區(qū)域人居環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與公共安全等問(wèn)題展開(kāi)協(xié)同創(chuàng)新研究等，以實(shí)現(xiàn)特大城市社會(huì)的良性運(yùn)行與和諧發(fā)展。
（一）堅(jiān)持系統(tǒng)治理，改進(jìn)特大城市治理方式
當(dāng)今隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度加快，特大城市之所以成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)最容易爆發(fā)的地區(qū)，主要是由于世界人口的變化和集聚、氣候和環(huán)境的變化、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展趨勢(shì)、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的發(fā)展四大趨勢(shì)在推動(dòng)。為此改進(jìn)特大城市的治理方式已成為貫徹國(guó)家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，
按照黨的十八屆三中全會(huì)的要求，在特大城市的社會(huì)治理中，要按照“五位一體”的總布局，從城市可持續(xù)發(fā)展的角度觀察，從以下幾個(gè)方面系統(tǒng)治理，一是開(kāi)啟民智，轉(zhuǎn)變觀念，引領(lǐng)城市治理理念的變革；二是綠色經(jīng)濟(jì)將成為城市經(jīng)濟(jì)的主要模式，以保障良好的城市生態(tài)環(huán)境；三是以租賃式消費(fèi)服務(wù)取代所有式消費(fèi)，讓市場(chǎng)來(lái)配置城市資源，推動(dòng)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式向綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變；四是由政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，讓利益相關(guān)者參與城市治理，并成為未來(lái)城市環(huán)境和生態(tài)治理的發(fā)展方向，形成城市治理的新模式。從城市反恐和城市宜居的角度，加大城市網(wǎng)格化的管理，堅(jiān)持以社會(huì)化服務(wù)為方向，健全街道一體化綜合管理服務(wù)平臺(tái)，暢通政府與市民的信息溝通渠道，解決群眾“最后一公里”的急、難、愁問(wèn)題。
（二）通過(guò)公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化，實(shí)現(xiàn)“復(fù)合治理”管理
創(chuàng)新社會(huì)治理要正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開(kāi)，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，通過(guò)公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化來(lái)激活市場(chǎng)和社會(huì)力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)“復(fù)合治理”的管理目標(biāo)。倫敦等特大城市的經(jīng)驗(yàn)證明市場(chǎng)力量和公益組織參與公共服務(wù)既能降低政府部門(mén)的行政成本，也能更好地應(yīng)對(duì)群眾需求的“不協(xié)調(diào)”，這種“復(fù)合治理”可以為多層次負(fù)有彈性的公共服務(wù)建設(shè)提供組織和制度層面的重要支持。德國(guó)政府為社會(huì)組織提供了約76%的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，同時(shí)制定了鼓勵(lì)社會(huì)中介組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的專(zhuān)門(mén)制度條款。上海市靜安區(qū)、閘北區(qū)等中心區(qū)通過(guò)政府向社會(huì)中介組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，以業(yè)務(wù)合同出租的形式，鼓勵(lì)中介組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化和市場(chǎng)化的有效配置。以服務(wù)為導(dǎo)向，可以重塑政府部門(mén)的組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制，從而提高服務(wù)質(zhì)量，提升城市的軟競(jìng)爭(zhēng)力。上世紀(jì)八十年代末，倫敦、墨爾本等特大城市管理部門(mén)紛紛開(kāi)展地方政府重建活動(dòng)，目標(biāo)是政府內(nèi)部不同部門(mén)的層級(jí)結(jié)構(gòu)趨于靈活，中間管理層層次減少，部門(mén)之間的協(xié)同水平全面提升。上海市閔行區(qū)政府開(kāi)始探索從民營(yíng)企業(yè)法人到政府公共部門(mén)掛職鍛煉以尋求公共部門(mén)問(wèn)題解決的靈感和辦法，以提升地方政府管理質(zhì)量。
（三）引入新技術(shù)和新理念，實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和流動(dòng)社會(huì)的有效治理
2011年3月11日，日本發(fā)生里氏9級(jí)特大地震，其后引發(fā)的大海嘯與福島電站“核泄漏”震驚全世界。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)管理的角度看，讓人深思的是伴隨災(zāi)難而來(lái)的社會(huì)恐慌現(xiàn)象，其后果是不堪設(shè)想的，表明信息是否公開(kāi)透明直接決定著特大城市治理的成敗。上世紀(jì)九十年代以來(lái)，紐約、倫敦、香港、奧克蘭等國(guó)際知名特大城市都提出了打造“智慧城市”和“虛擬政府”，通過(guò)數(shù)字信息技術(shù)更便捷地為公民提供服務(wù)。此外，這些城市也鼓勵(lì)公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的引用等新途徑參與到更富人性化的城市管理中去。其中，倫敦金融城管理部門(mén)以先進(jìn)的管理手段（覆蓋整個(gè)區(qū)域的WIFI無(wú)線網(wǎng)絡(luò)）和城市中心區(qū)加收車(chē)輛擁堵費(fèi)信息管理系統(tǒng)，保證公眾可以便捷地通過(guò)倫敦門(mén)戶(hù)進(jìn)入公共服務(wù)體系，提出的訴求能得到及時(shí)有效的服務(wù)。浦東陸家嘴金融區(qū)也在嘗試倫敦金融城的先進(jìn)管理手段，這種基于網(wǎng)絡(luò)的實(shí)時(shí)系統(tǒng)通過(guò)做出預(yù)約安排，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而節(jié)省了大量的政府行政資源。同時(shí)，要將網(wǎng)絡(luò)管理和信息安全貫穿于社會(huì)治理的各個(gè)階段中，處理好城市安全和城市發(fā)展的關(guān)系，做到協(xié)調(diào)一致、齊頭并進(jìn)，以安全保發(fā)展、以發(fā)展促安全。
（四）尋求常態(tài)管理與應(yīng)急管理的結(jié)合，有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾
中國(guó)的城市化進(jìn)程與其他國(guó)家城市化進(jìn)程的最大區(qū)別就在于它的復(fù)雜性，這是中國(guó)的特殊國(guó)情所決定的。不同社會(huì)形態(tài)的矛盾熱點(diǎn)共存于一個(gè)特大城市中，相互影響，相互激蕩，使中國(guó)特大城市成為一個(gè)脆弱的社會(huì)單元?？梢哉f(shuō)，中國(guó)社會(huì)的“三化并存”（農(nóng)業(yè)化社會(huì)、工業(yè)化社會(huì)和后工業(yè)化社會(huì)）決定了當(dāng)代中國(guó)特大城市的“三性”，即社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性、社會(huì)生態(tài)的多樣性和社會(huì)矛盾的多元性。這無(wú)疑使中國(guó)特大城市的風(fēng)險(xiǎn)與強(qiáng)度居高不下，直接關(guān)系到國(guó)家的安危。因而要堅(jiān)持社會(huì)治理主體向多元化轉(zhuǎn)變，摒棄傳統(tǒng)社會(huì)治理的壟斷性與強(qiáng)制性，實(shí)現(xiàn)從一元化向多元化的轉(zhuǎn)化。社會(huì)治理目標(biāo)向強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，在服務(wù)中管理，在管理中服務(wù)，管理寓于服務(wù)之中。社會(huì)治理手段向信息化與網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理系統(tǒng)化、精細(xì)化的轉(zhuǎn)變。在特大城市日常管理中，要建立和完善覆蓋全城市的監(jiān)管體系。立足于可復(fù)制、可推廣，總結(jié)和推廣浦東新區(qū)“三合一”綜合執(zhí)法試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，把工商局、質(zhì)監(jiān)局、食藥監(jiān)局三支隊(duì)伍整合為一個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管局，進(jìn)行資源、隊(duì)伍和流程整合，形成全過(guò)程監(jiān)管模式，建立統(tǒng)一權(quán)威的食品原產(chǎn)地可追溯制度和質(zhì)量標(biāo)示制度。積極探索和建立特大城市安全隱患排查治理體系和安全預(yù)防控制體系，以遏制城市重大安全或惡性事故。加強(qiáng)城市防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的體制建設(shè)，加強(qiáng)城市管理，防范和處置各類(lèi)違法犯罪活動(dòng)。在特大城市的應(yīng)急管理中，綜合破解應(yīng)急管理難題，要整合應(yīng)急資源，促成整體間有序配合，包括政府應(yīng)急主體協(xié)調(diào)能力、政府應(yīng)急信息協(xié)調(diào)能力和政府應(yīng)急資源協(xié)調(diào)能力，科學(xué)制定應(yīng)急制度評(píng)價(jià)的主體標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容和方法，從源頭上預(yù)防、降低、控制和應(yīng)對(duì)可能產(chǎn)生的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。解決群眾合理訴求、維護(hù)群眾合法權(quán)益是信訪工作的核心，建立人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的聯(lián)動(dòng)體系，改進(jìn)和完善考核方式，建立以區(qū)縣、街鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為重點(diǎn)的領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪工作，有針對(duì)性地解決群眾反映強(qiáng)烈的信訪突出問(wèn)題。
