經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的我國國資國企改革
黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的通知發(fā)表后，全國有20多個(gè)省份出臺(tái)了國資國企改革方案，從多個(gè)層面明確了新一輪國資國企改革的指導(dǎo)思想、主要目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)路徑。雖說國資國企改革已是波濤洶涌、掀起大潮，不過在中央層面的國資國企總體改革方案出臺(tái)之前，目前的國資國企改革的舉措還甚少觸及最核心、改革難度最大的問題。
國資國企改革面臨的五大深層次難點(diǎn)問題
十八屆三中全會(huì)明確，必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力。但隨著全國國資國企改革的深入推進(jìn)，一些深層次的問題和矛盾也凸顯出來，綜合國家有關(guān)部委以及權(quán)威專家，梳理方方面面對于國企改革的意見和看法，眼下的國企改革頂層設(shè)計(jì)仍然存在五個(gè)方面亟待突破的難點(diǎn)：
國企功能如何界定和分類問題
從我國國企改革已有的經(jīng)驗(yàn)來看，今后國資國企改革依舊是“兩個(gè)基本不動(dòng)”，即國有資產(chǎn)管理的頂層體制基本不動(dòng)，國資委仍集中行使國有資產(chǎn)的管理與監(jiān)督職能；國有資產(chǎn)管理形式基本不動(dòng)，仍然是“管人、管事、管資產(chǎn)”，行政化色彩不減。但在新的形勢和歷史階段下，國有經(jīng)濟(jì)究竟應(yīng)該扮演什么角色？發(fā)揮何種作用？社會(huì)各界對國企改革方向仍有諸多不同見解。比如，在改革方向上，分歧主要體現(xiàn)在：以管資本為主會(huì)否導(dǎo)致國有經(jīng)濟(jì)控制力下降？資本化之后，是否需要對現(xiàn)有國有資產(chǎn)、國有企業(yè)進(jìn)行分類？是否需要保留功能性國有企業(yè)等問題。為此許多有識(shí)之士認(rèn)為必須首先從分類開始才能有效推動(dòng)分類管理和改革，目前國資監(jiān)管改革中最大的問題，就是以行業(yè)還是以功能進(jìn)行劃分，當(dāng)前應(yīng)盡快厘清相關(guān)問題，在中央層面盡快出臺(tái)分類改革的實(shí)施意見。
國資監(jiān)管體系對混合經(jīng)濟(jì)如何“監(jiān)管”問題
要實(shí)現(xiàn)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，就會(huì)帶來如何理順政府與市場的關(guān)系的兩難問題：一是監(jiān)管模糊、邊界不清。監(jiān)管一旦過嚴(yán)就有可能束縛國資混合所有制企業(yè)的發(fā)展，企業(yè)積極性難以得到調(diào)動(dòng)和發(fā)揮。二是監(jiān)管不力。這就可能造成國資混合所有制企業(yè)出現(xiàn)謀取小團(tuán)體的利益、國有企業(yè)家族化、國有資產(chǎn)流失等問題。按照國企改革的要求今后對國有企業(yè)的管理，要從管企業(yè)為主轉(zhuǎn)為管資產(chǎn)為主，這在理論上好理解，而且這一轉(zhuǎn)變優(yōu)越性很大，但在實(shí)際上操作難度很大。從現(xiàn)代企業(yè)制度來看，資產(chǎn)是不能從一個(gè)企業(yè)中隨意抽走，如果要顧及到企業(yè)的生產(chǎn)生活，那說明單管資產(chǎn)是不行的。新形勢下，國有資產(chǎn)管理體制應(yīng)該遵循怎樣的監(jiān)管模式？已成立運(yùn)作12年的國資委該如何重新定位？從企業(yè)理論上說，如果要實(shí)行管資產(chǎn)為主，必須對現(xiàn)有國有企業(yè)性質(zhì)重新定位，是市場主體、獨(dú)立法人，還是國資委的附屬？這涉及到一系列理論問題。
國企與民企如何“混合”的問題
關(guān)于混合所有制改革，過去一年多來，一些央企和地方國企已經(jīng)邁出實(shí)質(zhì)性步伐。不過，從國有資產(chǎn)整體通盤考慮，在哪些行業(yè)搞混合所有制？哪些不能搞？哪些領(lǐng)域應(yīng)該大力搞？在明確國有經(jīng)濟(jì)功能定位和分類之前，怎么混仍然不甚明確。“混合”的首要前提，是各種所有制者要有互信，這樣才能優(yōu)勢互補(bǔ)，形成放大效應(yīng)?？墒乾F(xiàn)實(shí)的混合并不是走市場化和企業(yè)自身出于做大做強(qiáng)的需要，表現(xiàn)在：一是有些組合是帶有行政化色彩的“拉郎配”，有些所有者或所有者代表甚至阻礙“混合”；二是有的國資所有者代表對民企參股抱有疑慮或心理上排斥；三是有些民企代表認(rèn)為民企作為國企一個(gè)小股東，沒有決策權(quán)、話語權(quán)，作為參股的民營企業(yè)得到的好處和實(shí)惠不多。
國資混合所有制經(jīng)濟(jì)的“高管”問題
企業(yè)高管是現(xiàn)代企業(yè)管理的核心，其選人機(jī)制直接決定了企業(yè)的市場競爭力。雖然，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第四次會(huì)議審議了《中央管理企業(yè)主要負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案》，但在我國來看，國企選人機(jī)制是一種特殊的制度安排，即黨管干部和市場機(jī)制相結(jié)合，兼有組織部門的考察和市場機(jī)制的考評，不同于通過獵頭公司在市場上尋找職業(yè)經(jīng)理人等市場化選人機(jī)制。不少國有企業(yè)的高管具有雙重身份，既是企業(yè)的經(jīng)營者，又是某一層次的國家行政領(lǐng)導(dǎo)干部，這樣容易出現(xiàn)“旋轉(zhuǎn)門”問題。還有，政府不同級別的行政官員往往臨近退休，被組織部門安排到一些國企當(dāng)監(jiān)事會(huì)主席或者獨(dú)立董事，享受高薪待遇，這也是當(dāng)下社會(huì)普遍關(guān)注的混合所有制企業(yè)薪酬的機(jī)制問題。
如何尋求國企改革突破口問題
我國國資國企系統(tǒng)，可以說問題紛繁復(fù)雜，為此國企改革很難簡單設(shè)定某個(gè)理想模式，做出一條具有可操作性的路徑進(jìn)行全面推進(jìn)。當(dāng)下如何在繁多的頭緒中厘清關(guān)鍵性問題，找到改革突破口，并以問題為導(dǎo)向設(shè)計(jì)具可操作性的改革步驟極為關(guān)鍵。當(dāng)前對待國資國企改革，部分國有企業(yè)存在著“積極性不高”的問題，主要表現(xiàn)在：一是有的企業(yè)存在等待觀望；二是效益差的企業(yè)有積極性，效益好的企業(yè)積極性不高；三是有的企業(yè)效益雖然不好，但職工個(gè)人生活過得很好，積極性也不高；四是在政府中存在著改革的困惑，對私營企業(yè)參股或投資，有觀望或等待的思想，認(rèn)為私營企業(yè)參與組建混合企業(yè)，完全是企業(yè)自主行為，政府不能干預(yù)，怕“越位”。其次對于國資企業(yè)參與組建混合企業(yè)，國資委是國有資產(chǎn)所有者代表，理應(yīng)對企業(yè)有支配權(quán)，如果不去推動(dòng)它們改革，又怕所有者代表“缺位”。在這里，理論上有兩大問題需要深入研究，即怎樣理解對國企的政企分開以及怎樣理解國企的自主權(quán)。在這種情況下，政府如何推動(dòng)國企發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，這是新形勢下遇到的新問題。
經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，進(jìn)一步深化我國國資國企改革的建議
國企改革是一個(gè)世界性的難題，尤其是原來實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國家，與市場經(jīng)濟(jì)國家的國企改革相比，其難度更大?？梢哉f，國企改革事關(guān)我國基本經(jīng)濟(jì)制度，事關(guān)國家安全和黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，必須正確認(rèn)識(shí)和充分體現(xiàn)國有企業(yè)的性質(zhì)，乃是改革能否獲得成功的關(guān)鍵。
守住國企國資改革的本性，國企管理體制進(jìn)一步完善
國有企業(yè)的根本性質(zhì)歸結(jié)為一句話，就是全民所有、為民服務(wù)，使其更好地為全體人民謀利益、增福祉。我國憲法指出：“國有經(jīng)濟(jì)，即社會(huì)主義全民所有制經(jīng)濟(jì)，是國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)力量。”明確這一根本性質(zhì)，就必須毫不動(dòng)搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)、理直氣壯地發(fā)展壯大國有企業(yè)，而絕不能走私有化的道路，才能準(zhǔn)確把握改革的正確方向而不犯顛覆性錯(cuò)誤，才能得到真正的“出資人”——全體人民的忠心擁護(hù)。怎樣才能更好體現(xiàn)全民所有、為民服務(wù)的性質(zhì)和要求。如同中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長、教授張宇指出的五個(gè)方面：國有資本的收益屬于全體人民，由社會(huì)共享，現(xiàn)階段要提高收益上繳公共財(cái)政的比例，更多用于保障和改善民生；國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，為發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全重點(diǎn)提供公共服務(wù)；發(fā)揮經(jīng)濟(jì)民主，完善各級人大、國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)各界對國有資本管理過程的監(jiān)督機(jī)制，完善勞動(dòng)者參與企業(yè)民主管理的機(jī)制；國企收入分配要體現(xiàn)按勞分配和共同富裕的原則，保障公平正義，不搞兩極分化；有效履行社會(huì)責(zé)任，自覺貫徹黨的路線方針政策，兼顧國家、集體、個(gè)人和各方面的利益關(guān)系。國資管理體制進(jìn)一步完善，以管資本為主，首先做好國資委的自身改革，按照公益類和競爭類性質(zhì)，組建若干國有資本運(yùn)營公司，對公益類國企監(jiān)管的改革，參照國外成熟的做法，主要是加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)管；對競爭類國企監(jiān)管的改革，參照國際慣例，依托資本市場進(jìn)行公眾公司改革，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的市場化和公眾化。
遵循現(xiàn)代企業(yè)制度，啟動(dòng)國資流動(dòng)平臺(tái)
從根本上說，深化國企改革的目的，就是要形成更加完善的體制機(jī)制，充分體現(xiàn)國企根本屬性和內(nèi)在要求。目前，一個(gè)各方面達(dá)成的共識(shí)是，改革過程必須公開透明，堅(jiān)持程序公正、公開，這是現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求。從2014年起，國務(wù)院國資委已在中央企業(yè)啟動(dòng)四項(xiàng)改革試點(diǎn)，分別是國有資本投資公司試點(diǎn)、混合所有制經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)、董事會(huì)授權(quán)試點(diǎn)、向央企派駐紀(jì)檢組試點(diǎn)，先后在六家央企先行并取得階段性成果，現(xiàn)正梯次展開，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。為進(jìn)一步深化我國國資國企混合所有制改革，應(yīng)向各路資本釋放巨大的市場機(jī)會(huì)，積極探索建立專業(yè)化的國資流動(dòng)平臺(tái)，以推動(dòng)國資改革深入發(fā)展。國資流動(dòng)平臺(tái)是推動(dòng)混合所有制的過程中的一個(gè)重要機(jī)制。國家要鼓勵(lì)地方積極探索建立專業(yè)化的國資流動(dòng)平臺(tái)，加快推動(dòng)國資流動(dòng)平臺(tái)實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)運(yùn)營。其中，國資流動(dòng)平臺(tái)既不參與企業(yè)內(nèi)部管理，也不干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)營。雖然建立國資流動(dòng)平臺(tái)意味著國有股權(quán)實(shí)際控制的變化，但是國資委與企業(yè)集團(tuán)的監(jiān)管路徑不變，對干部、資產(chǎn)和日常事務(wù)的管理權(quán)限也不變。國資流動(dòng)平臺(tái)啟動(dòng)運(yùn)營后，就應(yīng)逐步劃入部分上市公司或非上市公司的國有股權(quán)，同時(shí)，通過國資流動(dòng)平臺(tái)，使部分高度市場化和競爭性領(lǐng)域的國有企業(yè)，公開、透明、有序地實(shí)現(xiàn)國資退出，逐步推動(dòng)管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步建立和健全國企現(xiàn)代企業(yè)制度。
平等對待資本，提升企業(yè)國際化水平
混合所有制改革能否成功的關(guān)鍵是制定好資本混合的細(xì)則，必須要吸取過去國企改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，絕不能在一片改革聲浪中把國有資產(chǎn)變成謀取暴利的機(jī)會(huì)。產(chǎn)權(quán)保護(hù)和產(chǎn)權(quán)明晰是市場機(jī)制發(fā)揮作用的先決條件，要用市場化改革，破除國企“裙帶化”傾向。在國有經(jīng)濟(jì)與民營經(jīng)濟(jì)混合的過程中，應(yīng)平等對待各方資本，注重產(chǎn)權(quán)明晰。政府需加強(qiáng)對交易雙方的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，在嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失的同時(shí)，也需防范民營資產(chǎn)被變向侵吞。近年來，在中國“一帶一路”、“中國制造2025”等戰(zhàn)略背景下，央企通過強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合重組和實(shí)行混合所有制，進(jìn)一步增強(qiáng)了國際競爭力，目前中國在世界500強(qiáng)企業(yè)中已占據(jù)91家。然而在全球日益競爭激烈，國內(nèi)市場國際化趨勢明顯的前提下，國企“出海搏擊”還需要更多保障，兼并和收購海外企業(yè)。2013年中國兼并和收購海外企業(yè)已超過600億美元，取代日本成為亞洲最大的海外投資國。
完善公司治理，加強(qiáng)分類監(jiān)管聯(lián)動(dòng)
混合所有制改革已成為新一輪國企改革的重點(diǎn)，重點(diǎn)探索建立混合所有制企業(yè)有效制衡、平等保護(hù)的治理結(jié)構(gòu)；職業(yè)經(jīng)理人制度和市場化勞動(dòng)用工制度；市場化激勵(lì)和約束機(jī)制；混合所有制企業(yè)員工持股，對混合所有制企業(yè)的有效監(jiān)管聯(lián)動(dòng)機(jī)制等內(nèi)容。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)就必須通過市場手段，權(quán)衡交易成本和協(xié)同效應(yīng)，由參與方作為市場主體自主決定，而不能簡單地由政府用行政命令的方式進(jìn)行。政府應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，搭建交易平臺(tái)，降低交易成本，通過市場手段引導(dǎo)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。加強(qiáng)分類監(jiān)督和監(jiān)管聯(lián)動(dòng)，保持長效監(jiān)察。良好的外部審計(jì)、分類績效考核與跟蹤調(diào)查監(jiān)督是混合所有制企業(yè)良性發(fā)展的必要條件。在混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，政府監(jiān)管部門需堅(jiān)持審核和跟蹤調(diào)查監(jiān)督機(jī)制并用，查處違法行為，還可以聘請獨(dú)立第三方審計(jì)核查企業(yè)經(jīng)營績效，防止國有資產(chǎn)流失。
多元配比股權(quán)和多樣激勵(lì)手段，煥發(fā)國企國企新活力
當(dāng)前我國一些國有企業(yè)缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)理層內(nèi)部人控制問題突出，甚至出現(xiàn)腐敗問題。在新一輪國企改革中，應(yīng)積極探索國有企業(yè)與民營企業(yè)混合模式，同時(shí)試點(diǎn)國有企業(yè)內(nèi)部混合經(jīng)濟(jì)模式，即成立多家國有資產(chǎn)控股公司，完善權(quán)力制約機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國有股權(quán)自身的優(yōu)化配比。在收入分配上，競爭類企業(yè)集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)人員，薪酬體系要在現(xiàn)有“基薪+績效薪”的基礎(chǔ)上，實(shí)施股權(quán)、現(xiàn)金兩種類型的中長期激勵(lì)，不斷完善“金色降落傘”等創(chuàng)新機(jī)制。例如，在正常離職或退休后，企業(yè)兌現(xiàn)激勵(lì)收益的一部分，既可作為退休保障機(jī)制的一部分，又可作為可以追索扣回的“抵押金”。要激發(fā)國資國企新活力，是深入推進(jìn)新一輪國資國企改革的關(guān)鍵，而收入與激勵(lì)改革是煥發(fā)國資國企活力的重要突破口。為此要進(jìn)一步完善注重長效的激勵(lì)約束分配機(jī)制，對不同企業(yè)采取多樣化的激勵(lì)手段，使管理層到員工普遍有更高的動(dòng)力與干勁：對人力資本密集的高新技術(shù)和創(chuàng)新型企業(yè)，可實(shí)施科技成果入股、專利獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)方案；對承擔(dān)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的投資公司，可探索市場化項(xiàng)目收益提成獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制；對國有創(chuàng)投企業(yè)，可采用項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)參股股權(quán)投資管理公司的方式，并探索建立跟投機(jī)制。此外，對企業(yè)的骨干人才，可將市場化薪酬與勞動(dòng)者利益進(jìn)行捆綁，實(shí)施股權(quán)激勵(lì)或基金激勵(lì)計(jì)劃。
