經(jīng)過30多年的改革開放，我國經(jīng)濟迅速崛起，人民生活水平極大改善。同時，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速，傳統(tǒng)的單位體制發(fā)生重大變化，越來越多的"單位人"變成"社會人"，社會組織也如雨后春筍般大量涌現(xiàn)，流動人口迅速增加。隨之而來的新的社會問題不斷出現(xiàn)，社會矛盾不斷增多，社會穩(wěn)定面臨巨大壓力，社會領(lǐng)域的治理危機開始顯現(xiàn)。"大城市病"為社會治理帶來新的嚴峻挑戰(zhàn)。近年來，上海華夏社會發(fā)展研究院作為全國民間高端智庫，始終關(guān)注中國作為發(fā)展中國家，在城鎮(zhèn)化超常發(fā)展所帶來的"城市病"等問題，并作為前沿課題進行深入探究，特別是10余年來參與了全國80多個大中城市（城區(qū)）的文明城市綜合測評，為探索中國城鎮(zhèn)化建設(shè)、文明城市創(chuàng)建和現(xiàn)代城市社會治理不僅提供了經(jīng)驗做法，也為國家的社會治理做出了一定的成績，在社會產(chǎn)生了較大的影響，受到國家精神文明辦公室的認可和好評，連續(xù)多年被上海評為先進社會組織。筆者，著重介紹上海華夏社會發(fā)展研究院參與上海（浦東新區(qū)）、北京和?？谌齻€城市社會治理課題研究，從中提煉這三個城市社會治理的經(jīng)驗和做法，以饗讀者。
城市社會治理體系的價值目標定位
城市是一個復(fù)雜的有機體，其發(fā)展受到整體空間意象和空間秩序的影響。為此，城市的社會治理體系的建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及環(huán)境、人口、交通、公共服務(wù)、城市管理、公共安全、關(guān)系協(xié)調(diào)、社區(qū)建設(shè)、社會組織發(fā)展等多種領(lǐng)域，應(yīng)從城市的內(nèi)在機理出發(fā)，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、改善交通管理方式、開發(fā)有效利用的居民住宅、切實解決我國"城市病"問題。要建立現(xiàn)代城市社會治理體系，就必須以馬克思主義為指導(dǎo)，從社會主義核心價值觀和中國改革開放以來的實踐出發(fā)，汲取中國傳統(tǒng)優(yōu)秀社會治理文化，借鑒外國城市的治理思想和實踐，立足城市治理體系現(xiàn)代性、人民性、公共性的要求，與當代中國的國家治理價值目標結(jié)合起來，這就是：堅持中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，實現(xiàn)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)與多元主體參與公共事務(wù)決策的統(tǒng)一，法治與德治的統(tǒng)一，管理和服務(wù)的統(tǒng)一，常態(tài)管理與非常態(tài)管理（風險管理、應(yīng)急管理、危機管理）的統(tǒng)一，實現(xiàn)解放思想、發(fā)展社會生產(chǎn)力，處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定三者之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在經(jīng)濟資源配置中的決定性作用、發(fā)揮社會組織在資源社會配置中的決定性作用、發(fā)揮法治在資源政治配置中的決定性作用，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、政治清明、文化昌盛、社會公正、生態(tài)良好的治理效果。要加強社會體系建設(shè)，充分發(fā)揮社會組織的重要作用，這也是國家治理體系現(xiàn)代化的民本基礎(chǔ)。
縱觀世界各國，社會組織作為公民自愿組成的自治性組織，在國家治理體系中具有重要作用。目前我國社會組織主要有三種類型：社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位。據(jù)統(tǒng)計，我國各類社會組織數(shù)量已達200多萬，其中登記注冊的有50多萬。社會組織只有納入法治軌道才能規(guī)范公民行為，做到有序參與社會事務(wù)。在現(xiàn)代社會中，社會組織可以彌補城市管理和公共服務(wù)的不足。一些社會組織積極配合政府部門，協(xié)調(diào)勞動關(guān)系，參與社區(qū)共治，化解大量社會矛盾，為民眾提供了巨大的便利；在普法和積極參與法治建設(shè)中也能發(fā)揮巨大作用。政府應(yīng)積極引導(dǎo)和支持社會組織踴躍參與法治建設(shè)，充分向社會展示正能量。在構(gòu)建法治社會中，社會各成員、各組織都要依法行動，在享受權(quán)利的同時，要認真履行義務(wù)，牢固樹立有權(quán)力就有責任、有權(quán)利就有義務(wù)的觀念。加強社會誠信建設(shè)，健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，使尊法守法成為全體人民共同追求和自覺行動。在城市社會治理體系的建設(shè)中，就是要在社會多元主體治理中尋求統(tǒng)一的邏輯，堅持以經(jīng)濟建設(shè)為中心，做到政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)"五位一體"科學(xué)發(fā)展、系統(tǒng)發(fā)展、協(xié)同發(fā)展和統(tǒng)籌發(fā)展。具體來說，就是要按照黨和政府領(lǐng)導(dǎo)、培育、規(guī)范社會組織，社會組織配置社會資源的邏輯深化社會體制改革，發(fā)揮社會組織在配置社會資源中的決定性作用和更好發(fā)揮黨政作用。
特大城市社會現(xiàn)代化治理在上海浦東新區(qū)盡顯亮點
社區(qū)治理是一個不斷發(fā)展變化、開放多元、自治與共治相結(jié)合的過程。2014年，創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)被列為中共上海市委1號課題以來，浦東新區(qū)2015年3月就已形成"1+24"項調(diào)研成果。其中"1"為《浦東新區(qū)關(guān)于進一步創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)的實施意見》，共8個板塊28條，"24"為24項具體改革措施。24項改革措施中已有村民自治、居村臺賬管理、居村書記后備干部培養(yǎng)、政府購買服務(wù)、網(wǎng)格化綜合管理、矛盾糾紛訴調(diào)對接等6項調(diào)研成果轉(zhuǎn)化為正式文件，由政府主導(dǎo)和推動落實。2015年浦東新區(qū)確定6個方面25項重點工作，明確具體目標任務(wù)、牽頭領(lǐng)導(dǎo)、牽頭部門、時間節(jié)點等要素，形成《2015年浦東新區(qū)創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)重點工作安排》。為加強社區(qū)的社會治理，浦東新區(qū)社區(qū)工委、上海華夏社會發(fā)展研究院等單位發(fā)起成立了社會建設(shè)研究會，以提高上海作為國際特大城市的社區(qū)治理水平。針對以往，一些社區(qū)的創(chuàng)新做法停留在個案或停留在點上，而"隔壁鄰居"已經(jīng)有了好的辦法。為此，浦東新區(qū)的24項改革措施，在很大程度上就是為改革經(jīng)驗的復(fù)制推廣下功夫、做準備。如浦東新區(qū)《印發(fā)<關(guān)于浦東新區(qū)深化村民自治工作加強農(nóng)村基層建設(shè)的實施意見（試行）>的通知》，就是指向完善居村治理體系。"1+1+X"工作法是合慶鎮(zhèn)探索形成的村民自治模式，是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下建章立制、引導(dǎo)村民參與村務(wù)管理監(jiān)督的自治工作法。第一個"1"，指黨組織的領(lǐng)導(dǎo)；第二個"1"，指《村民自治章程》；"X"即根據(jù)自治章程制定的《實施細則》。到2016年7月，浦東將完成"1+1+X"工作法的擴大試點工作，在全區(qū)的371個村全面推廣村民自治"1+1+X"工作法，健全村民自治工作體系，提升農(nóng)村社會治理科學(xué)化水平。
"社區(qū)"一詞源于拉丁語，意思是共同的東西和親密的伙伴關(guān)系。20世紀30年代初，我國著名社會學(xué)家費孝通教授在翻譯德國社會學(xué)家滕尼斯的一本著作《CommunityandSociety》("社區(qū)與社會"1887年出版)，被世界許多學(xué)者開始引用并逐漸的流傳下來。滕尼斯指出，社區(qū)是一種古老的以自然意志為基礎(chǔ)"共同體"，是一種基于共同風俗之上默認一致、守望相助、服從權(quán)威的人際關(guān)系。社區(qū)治理是指一個以社區(qū)營造為中心，以居民自覺認同的規(guī)則為基本行為規(guī)范，多方協(xié)同參與其中，共治社區(qū)"善業(yè)"的一種聯(lián)合行動。社區(qū)是社會的基礎(chǔ)，特大城市社會治理的效度最終體現(xiàn)于基層社區(qū)的和諧與活力，基層治理的實踐探索則為特大城市社會治理的體制機制創(chuàng)新提供了依據(jù)。2015年7月國務(wù)院出臺《關(guān)于加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見》的通知后，浦東新區(qū)針對我國經(jīng)濟社會發(fā)生深刻變化，利益主體日益多元，利益訴求更加多樣的特點，以社區(qū)為基本單元，加強城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商，化解矛盾糾紛，以維護社會和諧穩(wěn)定。在社區(qū)協(xié)商中，加強對基層群眾宣傳黨和政府的方針政策，努力形成共識，匯聚力量，推動黨和國家的各項政策得到落實。2016年3月，浦東新區(qū)組成三個調(diào)研組，深入到全區(qū)36個街鎮(zhèn)，對具有創(chuàng)新特色、社會效應(yīng)、可持續(xù)能力的25個社區(qū)治理項目進行總結(jié)提煉并在全區(qū)推廣，以提升社區(qū)治理的水平。在這25個社區(qū)自治項目中，都是社區(qū)市民在安居樂業(yè)中遇到的難題或棘手的問題，如小區(qū)物業(yè)管理服務(wù)不到位、城市老齡化遇到的難題以及停車難、流浪狗等問題。浦東新區(qū)政府在社區(qū)治理中，還出臺了《居民自治工作專項經(jīng)費管理辦法》和《關(guān)于鼓勵街鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)基金和社區(qū)基金會的管理辦法》，為推進社區(qū)共商共治提供物質(zhì)保障。這種以居民自治為基礎(chǔ)，以社區(qū)、社會與政府等部門的多元共治為基本依托的形式，通過創(chuàng)新社區(qū)、社會與政府的結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了社區(qū)、社會與政府的功能再造。
推進社會治理現(xiàn)代化、加快北京建設(shè)國際一流和諧宜居之都
黨的十八大以來，為落實黨中央重大戰(zhàn)略部署，加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，北京市委成立了社會事業(yè)與社會治理體制改革專項小組，將社會體制改革與社會治理創(chuàng)新列為重要議題。在深入調(diào)研、反復(fù)論證、多輪廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，市委、市府正式出臺了《關(guān)于深化北京市社會治理體制改革的意見》，提出了深化社會服務(wù)體制改革、深化社會組織體制改革、深化街道管理體制改革、創(chuàng)新社區(qū)治理機制、創(chuàng)新社會治理方式、加強和改進黨對社會治理體制改革的領(lǐng)導(dǎo)六項任務(wù)。站在新的歷史起點上，以問題和需求為導(dǎo)向，加快推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加快建設(shè)國際一流和諧宜居之都目標邁進。北京市在頂層設(shè)計方面進行了積極探索，初步形成了建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室+黨委社會工委、政府社會辦的工作體制，形成了縱向到社區(qū)、橫向到"兩新"組織的工作網(wǎng)絡(luò)；形成了"1+4+X"的政策體系；在城市全面推進網(wǎng)格化，在農(nóng)村加快推進村莊社區(qū)化；在社區(qū)治理中形成了社區(qū)黨建、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)自治"三位一體"的治理體系；在社會組織治理中，構(gòu)建"1+2+3"治理體系（社會組織"樞紐型"工作體系，政府購買服務(wù)機制、依法監(jiān)管制度，黨建委員會、聯(lián)合黨組織及例會制度）；在非公經(jīng)濟組織治理中形成了商務(wù)樓宇"五站合一"治理體系等。
探討特大城市社會治理，首先需要面對的問題是治理怎樣的城市社會。在推進社會治理體系現(xiàn)代化方面，北京市社會治理進入了廣泛動員社會深化改革、攻堅克難、多元共治的新階段。從社會治理體系現(xiàn)代化角度，力求在加強基層治理創(chuàng)新、處理好政府、社會、市場的橫向關(guān)系，努力在政府轉(zhuǎn)變職能、增強社會活力、引入市場機制三個方面下功夫求實效。社會治理現(xiàn)代化不僅包括社會治理體系現(xiàn)代化，還包括社會治理能力現(xiàn)代化。創(chuàng)新社會治理，尤其要在治理"大城市病"、推進京津冀協(xié)同發(fā)展工作中下功夫見成效。早在2013年12月，北京市委社會工作委員會就與上海華夏社會發(fā)展研究院合作，研究制定了"社會建設(shè)綜合評價指標體系"，并據(jù)此評估發(fā)布了《2013年北京社會建設(shè)研究報告》。2014年初，又進一步合作研究了北京市的社會治理研究問題。大家一致認識到，社會建設(shè)、社會治理是國家治理體系中的基礎(chǔ)性、系統(tǒng)性工程。推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，應(yīng)當立足北京，面向全國和世界，逐步建立健全具有時代特征、中國特色、地方特點的社會建設(shè)指標體系，形成高水平、大視角的《中國社會建設(shè)報告2014》。報告顯示，北京市的社會建設(shè)在全國31個省市自治區(qū)中處于全國領(lǐng)先，以唯一的高于90分的分數(shù)占據(jù)首位，2015年比2014年進步0.89%。雖然北京社會建設(shè)領(lǐng)先地位，但是北京16個區(qū)縣之間發(fā)展也不平衡。在2015年北京市16個區(qū)縣社會建設(shè)指數(shù)排名中，前四名的區(qū)縣分別為：西城區(qū)97.23分、東城區(qū)96.94分、海淀區(qū)91.14分、朝陽區(qū)90.97分。在2015年北京市16個區(qū)縣社會建設(shè)進步指數(shù)排名中，前五名的區(qū)縣分別為：豐臺區(qū)1.15%、東城區(qū)1.14%、通州區(qū)1.14%、大興區(qū)1.09%、朝陽區(qū)1.08%。社區(qū)是社會的基礎(chǔ)，特大城市社會治理的效度最終體現(xiàn)于基層社區(qū)的和諧與活力，基層治理的實踐探索則為特大城市社會治理的體制機制創(chuàng)新提供了依據(jù)。在夯實基礎(chǔ)方面，北京市按照抓住"一個龍頭"（社會領(lǐng)域黨建）、夯實"兩個基礎(chǔ)"（社區(qū)、社會組織）、建設(shè)"兩支隊伍"（社工、志愿者）、依靠"兩個骨干"（街道辦事處、"樞紐型"社會組織）、善用"兩個載體"（政府購買服務(wù)、城市服務(wù)管理網(wǎng)格化）、推動"三維互動"（政府、社會、市場）、實現(xiàn)"兩個全覆蓋"（社會領(lǐng)域黨建、社會服務(wù)管理）的工作思路抓落實，各項工作取得了明顯成效，走在全國前列，為各省市、自治區(qū)的社會治理提供了經(jīng)驗。
以"雙創(chuàng)"為社會治理抓手，將海口打造為東方夏威夷
黨的十八屆三中全會《決定》提出創(chuàng)新社會治理、改進社會治理方式，并強調(diào)"加強黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動"。在新形勢下，如何創(chuàng)新社會治理、改進社會治理方式、發(fā)揮政府主導(dǎo)作用？作為全國最晚建省的海南省省會城市?？谑校涫滓蝿?wù)就是全面提高政府主導(dǎo)的社會治理能力。在?？?，由于歷史原因，城市的功能配套建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，由此帶來：多年來島內(nèi)外人口的大量流入，在城鄉(xiāng)結(jié)合部"城中村"的問題比較突出；許多東北和全國各地區(qū)的市民在海口購買商品房，出現(xiàn)了"候鳥人群"管理新問題；城市管理不同程度存在"臟亂差"城市病問題，使城市管理一直處于高壓態(tài)勢，這給海口市的社會治理帶來巨大壓力。為此，?？谑形?、市府針對?？诔鞘械膶嶋H，注重發(fā)揮政府在社會治理中的引導(dǎo)和統(tǒng)籌作用，要求該由政府負責的，一定要管好不能缺位、錯位，不能盲目地推給市場；不該政府管的，絕不能大包大攬，而應(yīng)堅決放手。通過精準施策，重點解決好人民群眾最關(guān)心、最直接的利益訴求，落實政府的社會治理始終維護最廣大人民根本利益這一目標。
?？谑形?、市府，以創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市和創(chuàng)建全國文明城市為目標，堅持系統(tǒng)治理，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用、政府主導(dǎo)作用、社會參與作用，以形成社會治理整體合力。在解決海口市的城市建設(shè)的硬件設(shè)施方面，"雙創(chuàng)"針對基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱環(huán)節(jié)，全面推進文化體育科普設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、農(nóng)貿(mào)市場改造、水體治理、園林景觀綠化、市政基礎(chǔ)設(shè)施和小街小巷改造、交通設(shè)施、消防設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、城市管理十大領(lǐng)域建設(shè)：文化體育科普設(shè)施建設(shè)方面包括市圖書館、市博物館、市美術(shù)館等29項目；環(huán)衛(wèi)設(shè)施方面包括白水塘存量垃圾治理工程、餐廚垃圾無害處理廠、糞便無害化處理廠、建筑垃圾資源化處理廠等24個項目；農(nóng)貿(mào)市場改造升級方面，將對?？?個區(qū)46家農(nóng)貿(mào)市場進行升級改造；水體治理方面，將推動龍珠灣綜合整治工程、美舍河清淤示范工程、美舍河沿線排污工程、秀英溝河道整治工程、水體生態(tài)修復(fù)治理等50個項目；園林景觀綠化方面，將推進丘海大道景觀提升工程、萬綠園環(huán)境綜合整治項目等25個項目；市政基礎(chǔ)設(shè)施方面，將對秀英大道、解放西路、新大州大道、五指山路等道路進行提升改造，白駒大道（瓊山大道-桂林洋互通）照明工程等88個項目也將開動；交通設(shè)施方面，將增設(shè)非機動車過街通道信號燈系統(tǒng)（二期）等12個項目；消防設(shè)施方面，將推動市政消防栓補建等4個項目；環(huán)保設(shè)施方面，包括大氣自動監(jiān)測系統(tǒng)備機配置、廢氣污染源自動監(jiān)控系統(tǒng)現(xiàn)場端等8個項目；智慧城市建設(shè)將推進城市管理信息系統(tǒng)等15個項目的建設(shè)。這十大領(lǐng)域建設(shè)全面完成后，將整體提升?？谑械氖姓ㄔO(shè)，大大改變?？诔鞘械拿婷?，成為名副其實的"東方夏威夷"。
在社會治理中，海口市"雙創(chuàng)"目標就是提升城市發(fā)展水平，改善生活環(huán)境，增進百姓福祉，建設(shè)全市人民的幸福家園。市委、市府提出"雙創(chuàng)"就是民生工程，我們要努力做好，做實做好"天大的小事"，堅持以人為本，高度關(guān)注民生，重點解決好普遍多樣的民生問題從嚴從實推進"雙創(chuàng)"。在"依法治理"方面，就是加大社會領(lǐng)域執(zhí)法力度，強化針對占路大排檔、違法出租房屋、違法建設(shè)用地等問題的依法治理。在"綜合治理"方面，不僅要求調(diào)動各方面力量參與社會治理，還要求通過多種手段、多種方式進行社會治理，堅決淘汰勞動力密集型的低端產(chǎn)業(yè)，完善以房管理措施，進一步加大依法拆除違法建設(shè)力度，加強出租房屋規(guī)范化管理長效機制建設(shè)，集中整治群租房，完善以證規(guī)范措施，加快推行居住證制度，強化實有人口服務(wù)管理。通過依法治理、綜合治理，不斷提高了城市綜合治理的能力和水平，也有效破解了一批城市管理的重點難點問題。
2015年8月23日至30日，?？谑醒埳虾ＨA夏社會發(fā)展研究院對?？谑袆?chuàng)建全國文明城市情況進行測評，通過模擬測評自糾自查，發(fā)現(xiàn)問題，促進整改，提升迎檢水平。海南省委常委、?？谑形瘯泴O新陽在會上強調(diào)，各級、各部門要落實好專家的意見建議，從嚴從實，借力借智，落細落小，讓"雙創(chuàng)"成為一項造福百姓的民生工程。2015年3月中旬，中央文明辦通報了2015年創(chuàng)建全國文明城市測評情況，在對海口市及全國其他122個地級以上提名城市（區(qū)）測評中，海口市文明城市年度測評總成績?yōu)?9.52分，在全國9個提名省會（首府）城市中排名第二，取得了歷史性的突破。2015年海口市地區(qū)生產(chǎn)總值達到1161.28億元，同比增長7.5%，并在全國"10佳空氣優(yōu)良城市"評比中，榮獲之首。?？谖拿鞔笮袆釉谌〉谌螠y評中也是排名第一。上海華夏社會發(fā)展研究院院長鮑宗豪教授對海口市"雙創(chuàng)"工作給予很高評價，希望?？谑薪?chuàng)建文明城市的長效常態(tài)機制，做到全面管理與重點管理、突擊管理與常態(tài)管理、分類管理與分段管理、專業(yè)管理與自我(門責)管理的"四結(jié)合"，以建立健全?？谑胁煌瑓^(qū)域和跨界地區(qū)的長效管理制度。
