根據(jù)2017年9月我國發(fā)布的《建立國家公園體制總體方案》，明確規(guī)定國家公園是由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護(hù)具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實(shí)現(xiàn)自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。目前，我國已有10個國家公園進(jìn)行體制試點(diǎn)，預(yù)計(jì)到2020年，建立國家公園體制試點(diǎn)基本完成，初步整合設(shè)立一批國家公園，基本建立分級統(tǒng)一的管理體制，使國家公園在全國初步形成。
中國國家公園建設(shè)取得長足進(jìn)步
國家公園在世界上已有150多年歷史，我國的國家公園建設(shè)起步較晚。從1956年起，我國提出建立自然保護(hù)地，目前有將近18%的國土面積被各類型自然保護(hù)地覆蓋。2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出了建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，對建立國家公園體制提出了具體要求，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)對重要生態(tài)系統(tǒng)對保護(hù)和利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、森林公園、地質(zhì)公園等的體制”“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然文化遺產(chǎn)原真性和完整性” 。黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建國土空間開放保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。
《建立國家公園體制總體方案》明確，中國的國家公園堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一，把最應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)；堅(jiān)持國家代表性，以國家利益為主導(dǎo)，堅(jiān)持國家所有，具有國家象征，代表國家形象，彰顯中華文明；堅(jiān)持全民公益性，堅(jiān)持全民共享，著眼于提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，開展自然環(huán)境教育，為公眾提供親近自然、體驗(yàn)自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機(jī)會。其中“生態(tài)保護(hù)第一”“國家代表性”“全民公益性”這三大理念，正是中國國家公園體制建設(shè)的核心。這和其他國家的國家公園既有相同之處，也有很大不同。比如美國黃石公園在建立時有兩個并列第一的目標(biāo)，分別是風(fēng)景保護(hù)以及為美國國民和子孫后代提供游賞的機(jī)會。目前，我國自然保護(hù)地發(fā)展已經(jīng)從高速發(fā)展期進(jìn)入結(jié)構(gòu)優(yōu)化期，建立國家公園體制，正是難得的契機(jī)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)美國59個國家公園加起來約占國土面積的2.6%，而我國僅僅是三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山這4個試點(diǎn)公園的面積，加起來就超過了國土面積的2%，中國推進(jìn)國家公園體制建設(shè)的力度之大受到世界矚目。
借鑒美國黃石公園、科羅拉多大峽谷國家公園體制經(jīng)驗(yàn)
美國是世界上第一個建立國家公園的國家，現(xiàn)有59個國家公園保護(hù)區(qū)，占地面積共計(jì)34萬平方公里，2017年共接待世界各地3.31億人次的到訪。近日，筆者有機(jī)會專程對美國黃石國家公園和科羅拉多大峽谷國家公園進(jìn)行了實(shí)地考察，對美國現(xiàn)行國家公園管理體制留下印象極為深刻。黃石公園發(fā)現(xiàn)于1807年，橫跨三個州，面積8956平方公里，被美國人自豪地稱為“地球上最獨(dú)一無二的神奇樂園”。根據(jù)1872年3月1日的美國國會法案：黃石公園“為了人民的利益被批準(zhǔn)成為公眾的公園及娛樂場所”。同日，美國第18任總統(tǒng)格蘭特簽署了“黃石公園法案”。1978年，黃石公園，最早進(jìn)入世界自然遺產(chǎn)名錄?？屏_拉多大峽谷是世界陸地上最長的峽谷之一，位于美國亞利桑那州的科羅拉多高原，全長349公里，其中最深最壯觀的35公里地段，最大深度為1740米，被譽(yù)為“世界活的地質(zhì)史教科書”。1908年，由美國第26任總統(tǒng)羅斯福提議，在大峽谷建立國家紀(jì)念公園。1919年2月26日，由美國第28任總統(tǒng)威爾遜批準(zhǔn)建立大峽谷國家公園。大峽谷國家公園被譽(yù)為地球上自然界七大奇景之一，1980年被列入世界遺產(chǎn)名錄。
黃石和科羅拉多大峽谷這兩大著名國家公園體制建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)：一是建立國家公園管理局，隸屬于國家公園管理局運(yùn)作。國家公園管理人員屬于國家公務(wù)員建制，代表國家管理公園的全部事務(wù)；二是公園規(guī)劃強(qiáng)化資源保護(hù)。沒有居民在國家公園內(nèi)定居，公園規(guī)劃首要考慮決策的公共性，公園管理局制定的資源、自然和文化規(guī)劃要向社會和國會公告；三是強(qiáng)化公園資源的啟智教育和欣賞價值。公園票價低廉并對老人和軍人免票，一般不允許在公園內(nèi)建設(shè)娛樂性的旅游項(xiàng)目；四是國家公園的管理人員代表國家形象。管理人員一般都有較高學(xué)歷，統(tǒng)一著裝、佩戴臂章和徽章，并配備先進(jìn)通信設(shè)備和武器，形成特色的視覺識別系統(tǒng)，其溫馨周到的服務(wù)和規(guī)范的禮節(jié)給世界游客留下深刻印象。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，由國家直接行使事權(quán)，建立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)是很重要的經(jīng)驗(yàn)。比如美國、新西蘭、加拿大等國家由中央政府直接管理的國家公園，管理水平都很高。相比較在澳大利亞和日本等國家，國家公園由中央和地方政府聯(lián)合管理，管理水平和精細(xì)度相比就差了很多。
加快建立中國自然保護(hù)地管理分類體系
目前，世界上已有100多個國家建立了國家公園。根據(jù)不同國家的保護(hù)地保護(hù)管理實(shí)踐，世界自然保護(hù)聯(lián)盟將各國的保護(hù)地體系總結(jié)為6類，國家公園為第二類，定義為：大面積自然或近自然區(qū)域，用以保護(hù)大尺度生態(tài)過程以及這一區(qū)域的物種和生態(tài)系統(tǒng)特征，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游憩的機(jī)會。我國已有多種類型的自然保護(hù)地，與一般自然保護(hù)地相比，國家公園的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)更具國家代表性和典型性，面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，保護(hù)更嚴(yán)格，管理層級更高。但也應(yīng)該看到我國自然保護(hù)地存在的問題也不少，尤其是體制機(jī)制方面的問題存在著：一地多名、多頭管理比較突出；綜合保護(hù)和管理的效能不高；盲目建設(shè)和過度開發(fā)現(xiàn)象時有發(fā)生等。另外，從數(shù)量上看，我國的自然保護(hù)地規(guī)模不小，甚至超過世界平均水平，但從質(zhì)量和管理成效來看，還有很大的提升空間。
世界自然保護(hù)聯(lián)盟駐華首席代表朱春全指出，中國建設(shè)的國家公園是中國自然保護(hù)地體系中的一個新的類型，建立中國自然保護(hù)地管理分類體系，是當(dāng)前中國公園建設(shè)的重要任務(wù)。我國建立國家公園體制的根本目的，就是以加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)為基礎(chǔ)，以實(shí)現(xiàn)國家所有、全民共享、世代傳承為目標(biāo)，理順管理體制，創(chuàng)新運(yùn)營機(jī)制，健全法制保障，強(qiáng)化監(jiān)督管理，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，建立分類科學(xué)、保護(hù)有力的自然保護(hù)地體系。針對我國自然保護(hù)地管理存在的突出問題，圍繞建立自然保護(hù)地管理體系分類的主要任務(wù)有：一是中國特色國家公園體制要在統(tǒng)一事權(quán)分級管理、強(qiáng)化自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、促進(jìn)社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、完善法律制度四個方面取得實(shí)質(zhì)性突破，大膽創(chuàng)新，補(bǔ)齊制度短板；二是國家公園是生態(tài)文明制度建設(shè)的先行先試區(qū)。國家公園關(guān)鍵在一個“公”字，其本質(zhì)是中央政府動用公共財(cái)力保護(hù)公共資源，造福公眾的公益事業(yè)，公有、公管、公益、公享是國家公園之“公”的四層含義；三是國家公園體制建設(shè)中，最重要的就是處理好權(quán)責(zé)利的關(guān)系。國家公園是關(guān)系生態(tài)文明、全民福祉和國家形象的偉大事業(yè)，要防止在落地實(shí)施的過程中變形變味變質(zhì)——防止變形，是指既要防止將中國國家公園從自然保護(hù)地變形成為城市公園、郊野公園、游樂園或旅游度假區(qū)；四是針對中國的國情，不能向美國黃石和科羅拉多大峽谷公園那樣，在國家公園保護(hù)區(qū)實(shí)行無人區(qū)。這其中，天然性、原真性、完整性和自然美是國家公園的核心價值所在。
