《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》已于2019年7月1日起施行，標(biāo)志著上海正圍繞建設(shè)國(guó)際一流卓越城市目標(biāo)，借鑒世界一線城市垃圾分類(lèi)治理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行著史上最嚴(yán)的“垃圾分類(lèi)革命”。近一時(shí)期以來(lái)，筆者所生活的城市上海對(duì)城市“垃圾分類(lèi)”的關(guān)注已成為社會(huì)和公眾熱議的話題，也引起海內(nèi)外媒體的廣泛關(guān)注。
一、垃圾分類(lèi)已成為上海建設(shè)國(guó)際宜居城市的主要短板
自20世紀(jì)八十年代中期，我國(guó)就開(kāi)始推行垃圾袋裝化收集，1995 年開(kāi)始進(jìn)行垃圾分類(lèi)探索，2000年，國(guó)家住建部選取了北京、上海、杭州等八個(gè)大城市試點(diǎn)進(jìn)行垃圾分類(lèi)回收，2010 年再次加入部分新城市進(jìn)行試點(diǎn)。國(guó)外的垃圾分類(lèi)經(jīng)驗(yàn)表明，垃圾分類(lèi)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由于我國(guó)從法律法規(guī)層面直至機(jī)制上均沒(méi)有相應(yīng)的配套舉措，經(jīng)過(guò)19年的試點(diǎn)，可以說(shuō)均未取得預(yù)期效果。城市垃圾處理工作已經(jīng)成為制約我國(guó)和諧美麗發(fā)展的瓶頸問(wèn)題。
目前，上海從經(jīng)濟(jì)、金融、航運(yùn)、貿(mào)易、科技維度和指標(biāo)來(lái)考量，與紐約、倫敦、東京、巴黎等世界一線城市的水平已不相上下，差距不大。據(jù)最新的一份權(quán)威調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：上海目前生活垃圾焚燒占比約36%，填埋處理約50%左右，生活垃圾循環(huán)利用的比例小于10%。而倫敦的這三個(gè)比重分別為40%、30%、近30%，東京大約是75%、3%、20%。在城市垃圾分類(lèi)上，與“紐倫東巴”四個(gè)世界一線城市相比，差距不僅是存于在垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施上，更表現(xiàn)在城市垃圾分類(lèi)細(xì)節(jié)上，體現(xiàn)的是城市文明的程度和市民的人文素質(zhì)，這是通過(guò)幾十年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的人文積淀，也是城市軟實(shí)力的最直接體現(xiàn)。
二、上海城市生活垃圾治理的三大后發(fā)優(yōu)勢(shì)
進(jìn)入新時(shí)代后，上海推行城市生活垃圾治理也遇到了前所未有的機(jī)遇，主要體現(xiàn)在三大后發(fā)優(yōu)勢(shì)。
（一）從垃圾分類(lèi)看具有“彎道超車(chē)”優(yōu)勢(shì)
四個(gè)世界一線城市的現(xiàn)代城市垃圾分類(lèi)體系建立歷經(jīng)了五十年左右的時(shí)間，最初是從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度實(shí)施垃圾分類(lèi)的。上海作為追趕者在起步時(shí)候就通過(guò)綜合集成，進(jìn)行城市垃圾的分類(lèi)和回收。上海目前實(shí)施的垃圾分類(lèi)為“有害垃圾、可回收物、濕垃圾、干垃圾”四類(lèi)，從一開(kāi)始就把資源回收利用、堆肥、焚燒、填埋等處理方式集成起來(lái)，進(jìn)行綜合推進(jìn)，具有“彎道超車(chē)”的優(yōu)勢(shì)。如上海目前對(duì)濕垃圾資源化設(shè)施建設(shè)按照項(xiàng)目開(kāi)工時(shí)間段，分檔定額補(bǔ)貼。
（二）從垃圾處理過(guò)程看具有“倒逼”優(yōu)勢(shì)
上?，F(xiàn)在垃圾處理過(guò)程采取的戰(zhàn)略步驟是，設(shè)定填埋、焚燒設(shè)施的最大容量，倒逼前端的分類(lèi)收集和資源化利用，在源頭上減量和分類(lèi)。在強(qiáng)化“不分類(lèi)、不收、不處置”的基礎(chǔ)上，上海已經(jīng)制定了“濕垃圾不收費(fèi)，干垃圾合計(jì)成本收費(fèi)”的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)形式，以加強(qiáng)引逼單位分類(lèi)。此外，2019年起，上海還將推進(jìn)各區(qū)參照市生活垃圾處理按制收費(fèi)制度，落實(shí)區(qū)處理設(shè)施對(duì)街鎮(zhèn)的品質(zhì)控制和獎(jiǎng)懲措施。
（三）從參與主體看具有治理“導(dǎo)向”優(yōu)勢(shì)
在政府層面，從原來(lái)環(huán)衛(wèi)部門(mén)的部門(mén)主管變成政府各部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，投入資金對(duì)于現(xiàn)有垃圾分類(lèi)配套設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)足和更新；在社會(huì)層面，是市民社會(huì)自下而上的參與和創(chuàng)新，實(shí)施垃圾分類(lèi)成為市民的自覺(jué)行動(dòng)；在企業(yè)層面，是加強(qiáng)市場(chǎng)化的變革，體現(xiàn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任；在手段方面，垃圾分類(lèi)網(wǎng)絡(luò)和再生資源回收網(wǎng)絡(luò)“兩網(wǎng)融合”，這樣的治理結(jié)構(gòu)，有助于推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)進(jìn)程，加快實(shí)現(xiàn)城市循環(huán)經(jīng)濟(jì)。
三、上海開(kāi)展垃圾分類(lèi)的主要實(shí)施路徑
（一）建立前中末端全覆蓋的垃圾分類(lèi)保障體系
建立涵蓋前、中、末端三大功能的生活垃圾全程分類(lèi)保障體系，從功能規(guī)劃、場(chǎng)地建設(shè)、設(shè)備升級(jí)、工藝改造、標(biāo)準(zhǔn)編制、智慧環(huán)衛(wèi)等方面全面發(fā)力。在前端：錨固400余萬(wàn)綠色賬戶，線上線下回收平臺(tái)相輔相成，在各區(qū)建設(shè)回收服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)可回收物前端收集的資源整合；在中端：依托虹口、黃浦、長(zhǎng)寧、楊浦、青浦等區(qū)級(jí)中轉(zhuǎn)站和徐浦、虎林兩大集裝轉(zhuǎn)運(yùn)基地，實(shí)現(xiàn)生活垃圾分類(lèi)壓縮、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)中轉(zhuǎn)。19個(gè)豎式壓縮設(shè)備在兩大基地升級(jí)完成；在末端：托底功能方面，堅(jiān)持固廢處置托底保障的戰(zhàn)略定位，建設(shè)老港生態(tài)環(huán)保基地，在松江、青浦、嘉定、金山、奉賢、崇明等區(qū)建設(shè)濕垃圾、建筑垃圾等分類(lèi)處置設(shè)施。
上海推行城市生活垃圾分類(lèi)，按照“減量化，資源化，無(wú)害化”目標(biāo)，具體來(lái)說(shuō)，一是對(duì)上海現(xiàn)有生活垃圾分類(lèi)的硬件配套設(shè)施進(jìn)行補(bǔ)足和更新。公共區(qū)域四萬(wàn)多個(gè)道路廢棄道路廢物桶完成分類(lèi)標(biāo)識(shí)規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)家用垃圾袋和垃圾桶開(kāi)始售賣(mài)；二是生活垃圾分類(lèi)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)助力，形成垃圾分類(lèi)網(wǎng)絡(luò)和再生資源回收網(wǎng)絡(luò)“兩網(wǎng)融合”，合作建立“垃圾分類(lèi)回收平臺(tái)”，形成以社區(qū)為單位表上海生活垃圾大數(shù)據(jù)地圖，建立垃圾分類(lèi)獎(jiǎng)懲機(jī)制引導(dǎo)、激勵(lì)居民自覺(jué)進(jìn)行垃圾分類(lèi)；三是生活垃圾分類(lèi)全面覆蓋格局基本成型，70%以上居住區(qū)實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)實(shí)效達(dá)標(biāo)，基本建成生活垃圾全程分類(lèi)體系。同時(shí)，上海緊扣九個(gè)已開(kāi)工生活垃圾處理項(xiàng)目施工周期，加快推進(jìn)三個(gè)尚未開(kāi)工濕垃圾項(xiàng)目、加快推進(jìn)四個(gè)干垃圾項(xiàng)目，到2019年底，干垃圾焚燒處置能力達(dá)到1.93萬(wàn)噸/日，濕垃圾資源利用能力達(dá)到5500噸/日。
（二）堅(jiān)持“四分法”分類(lèi)，形成“上海模式”
上海在以往的試點(diǎn)中，分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有過(guò)多次變化。除此外，分好類(lèi)后垃圾車(chē)卻混裝拉走，挫傷過(guò)很多居民的積極性。此次《條例》將這種情況嚴(yán)格禁止，明確為“四分法”，包括可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾4種?！稐l例》明確全程分類(lèi)：?jiǎn)挝缓蛡€(gè)人要源頭分類(lèi)，物業(yè)公司要分類(lèi)駁運(yùn)，收運(yùn)企業(yè)要分類(lèi)收集和運(yùn)輸，最后處置企業(yè)要分類(lèi)處置。
實(shí)行生活垃圾分類(lèi)“四分法”標(biāo)準(zhǔn)（可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾）就是要從以前的太任性變成未來(lái)的不可以太任性。明確“四分法”標(biāo)準(zhǔn)的重要目的，就是要建立全社會(huì)責(zé)任體系，使垃圾產(chǎn)生者、政府部門(mén)、管理責(zé)任人、收運(yùn)處置單位、社會(huì)組織各司其職、各盡其責(zé)，以完善源頭減量和資源化利用的各項(xiàng)措施，最終形成中國(guó)“上海模式”的生活垃圾分類(lèi)。
（三）形成以法治為基礎(chǔ)的垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度
自1996年起，上海就自行開(kāi)展了多輪生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)，到2000年，上海成為國(guó)家首批生活垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市。為了確保試點(diǎn)取得成功，自2014年起，上海市政府曾先后出臺(tái)《上海市促進(jìn)生活垃圾分類(lèi)減量辦法》等十個(gè)政策和文件，但沒(méi)有用法律法規(guī)推行垃圾強(qiáng)制分類(lèi)制度，顯然存在很大差距。2019年7月1日，《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，這意味著上海在生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)真正和世界一線城市接軌。
2018年，上海人均GDP達(dá)到2萬(wàn)美元，已跨入高收入的行列。上海要追趕世界一線城市，建設(shè)生態(tài)友好的國(guó)際宜居城市，實(shí)現(xiàn)人均垃圾低于1公斤的目標(biāo)，就必須嚴(yán)格執(zhí)行《條例》，采取抑制性和激勵(lì)性并舉的剛性措施，才能形成全社會(huì)成員的長(zhǎng)期堅(jiān)持和習(xí)慣養(yǎng)成。推行20多年后，上海率先將“垃圾分類(lèi)”納入法治框架。如《條例》規(guī)定，個(gè)人如果混合投放垃圾，最高可罰200元;單位混裝混運(yùn)，最高可罰5萬(wàn)元。同時(shí)，《條例》規(guī)定上海黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部辦公場(chǎng)所不得使用一次性杯具。賓館不再提供客房一次性日用品，如果不改正的，處500元以上5000元以下罰款;餐飲服務(wù)提供者和餐飲配送服務(wù)提供者不得提供一次性餐具，如果主動(dòng)提供，并逾期不改正的，處500元以上5000元以下罰款。
