土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)頻繁、農(nóng)民住房升級換代、尤其是近年來政府征用或征收農(nóng)民集體土地，由此引發(fā)的糾紛、矛盾給農(nóng)村穩(wěn)定帶來不安定因素，為構(gòu)建和諧社會增添了“不和諧”的因素。
一.農(nóng)村土地糾紛案件產(chǎn)生的原因分析
中國地廣人稀，農(nóng)村土地占地面積較大，在農(nóng)村土改時劃分地界不明確，存在誰種誰管屬誰的現(xiàn)象。一旦出現(xiàn)較可觀的經(jīng)濟利益，利益相關(guān)人就會向法院提起訴訟。因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件及集體建設(shè)用地使用權(quán)糾紛案件比重較大。宅基地使用權(quán)糾紛案件一般都是四至界限不明確引起，或在轉(zhuǎn)讓人辦理相關(guān)手續(xù)過程中存在瑕疵引起。歸納起來農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的原因主要是以下幾方面：
（一）合同履行不誠信
1、發(fā)包方違約。主要包括兩種情況，一是發(fā)包方非法變更、解除合同。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第二十六條和第二十七條的規(guī)定，家庭承包的，在承包期內(nèi)，非發(fā)生法律規(guī)定的事由，并經(jīng)過法定程序，發(fā)包方不得收回和調(diào)整承包地?！斑@是該法賦予農(nóng)民長期、有保障的土地使用權(quán)的核心內(nèi)容?！钡F(xiàn)實生活中，有些發(fā)包方為謀取利益，在不符合法律規(guī)定的情況下擅自解除土地承包合同，收回農(nóng)業(yè)用地用于營利性開發(fā)建設(shè)。二是發(fā)包方干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。依照《農(nóng)村土地承包法》第十六條第一項的規(guī)定，承包方依法享有承包地使用、收益的權(quán)利。有的鄉(xiāng)村干部不注意尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，還習(xí)慣用計劃經(jīng)濟時代的思維方式和行政干預(yù)的手段對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的行使濫加干涉，以發(fā)展集體經(jīng)濟、搞規(guī)模經(jīng)營等理由強行統(tǒng)一種植作物，或者強制收回承包地。
2、承包方違約。主要包括承包方對土地進(jìn)行破壞性、掠奪性經(jīng)營，擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，拒絕交納土地承包費等情況。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第十七條的規(guī)定，承包方有維持土地的農(nóng)業(yè)用途、不得用于非農(nóng)建設(shè)的義務(wù)。土地管理法對于農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地規(guī)定了嚴(yán)格的轉(zhuǎn)用審批程序和征地、用地批準(zhǔn)程序。在司法實踐中，一些承包人未履行法律規(guī)定的審批手續(xù)，在承包地上建設(shè)永久性建筑。有的承包方在承包地上建筑、取土等，造成土地荒漠化，嚴(yán)重破壞耕種條件，使農(nóng)用地難以恢復(fù)耕種。
（二）土地增值且土地征用補償不合理、不規(guī)范
城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和公路建設(shè)需要征用大量農(nóng)村集體土地，土地的價值突現(xiàn)，且因在征用土地上我國現(xiàn)行征地制度存在很多弊端，發(fā)包方在分配土地補償款時常常侵犯集體經(jīng)濟組織成員的合法權(quán)益，引發(fā)了大量的群體糾紛和上訪。另外，由于法律規(guī)定籠統(tǒng)，加之利益驅(qū)動，農(nóng)村基層組織在發(fā)放、使用、分配征地補償費用的過程中極不規(guī)范，隨意性大，特別是因土地補償費、安置補助費分配產(chǎn)生的糾紛大量產(chǎn)生。
（四）立法不足
土地承包經(jīng)營權(quán)保障不力。理論界雖然一直將土地承包經(jīng)營權(quán)定義為一種用益物權(quán)，但在《物權(quán)法》出臺前，相關(guān)法律一直沒有對此明確，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)權(quán)能無從發(fā)揮，從權(quán)利的取得、處分、變更及救濟途徑等方面更接近于普通債權(quán)。這種混有債權(quán)性質(zhì)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)“無法像真正物權(quán)那樣有必要的方法和程序可以對抗來自發(fā)包人和其他行政組織的干預(yù)”。同時，《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》等法律之間又存在諸多矛盾之處。
（五）農(nóng)民法律意識不強。
農(nóng)民文化水平偏低，長期生活在熟人社會中，道德、習(xí)慣、人情對行為的引導(dǎo)作用大，遷就、忍耐、私了長期作為糾紛化解的主要途經(jīng)，法律知識缺乏現(xiàn)實需求，風(fēng)險責(zé)任和權(quán)利保護(hù)意識淡薄，基本法律概念不清，缺乏簽訂合同的技巧，不愿履行備案報批程序，隨意涂改證書等現(xiàn)象時有發(fā)生。在承包經(jīng)營土地時進(jìn)行掠奪性經(jīng)營，破壞土地耕作層或造成土地鹽漬化，任意改變土地農(nóng)業(yè)用途，不按約定交納承包費。一些鄉(xiāng)村干部的法律意識也比較淡薄，對合同隨意變更，對簽訂的合同想變就變，使承包方的合法經(jīng)營權(quán)落空，產(chǎn)生大量糾紛。
二．該類型案件審理中涉及難點問題
（一）認(rèn)定事實困難，證據(jù)的分析與認(rèn)定是認(rèn)定事實基礎(chǔ)，但農(nóng)村土地民事糾紛案件聽證據(jù)在形式、內(nèi)容和取得方式方面存在不同程度的問題。有的案件爭議涉及土地面積，而當(dāng)事人提供的土地承包經(jīng)營權(quán)證書與土地清冊上記載的土地面積不一致，甚至土地承包證上存在隨意涂改痕跡。有的案件不僅雙方當(dāng)事人提供的證據(jù)內(nèi)容相互矛盾，而且同一當(dāng)事人提供的證據(jù)也相互矛盾，難以自圓其說。有些村委會針對同一事實，給雙方當(dāng)事人出具不同的證明內(nèi)容。
（二）家庭內(nèi)部承包經(jīng)營權(quán)的分割在審理中不好處理。我國現(xiàn)行法律及司法解釋，主要是針對承包人與政府、集體經(jīng)濟組織和其他人之間的關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，對家庭內(nèi)部之間的關(guān)系鮮有涉及，這給家庭內(nèi)部承包經(jīng)營權(quán)糾紛的處理帶來了難題。例入第一輪土地承包后外嫁多年且戶籍已遷出的女兒回來依據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第三十條要求要回承包地，但其家的土地由于家庭人員變動，在第二輪土地延包時已分別登記在各個兄弟名下，外嫁女亦無法確認(rèn)其應(yīng)有的土地具體在誰名下。由于法官在處理該類案件時主要是依據(jù)立法本意斷案，因此人們的觀點并不統(tǒng)一，加上法律適用及適用法律方面的難度，致使這類案件判法不一。
（三）在審理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛類案件中，土地是否改變土地用途由于法律沒具體規(guī)定，而實踐中對于土地性質(zhì)的劃分也存在不規(guī)范的情形，導(dǎo)致農(nóng)用地、耕地、林地、荒地、自留地等土地的性質(zhì)界定不清晰，從而使法院在判決處類糾紛時不好把握統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致此類案件判法不一，嚴(yán)重影響了法院裁判的統(tǒng)一性。
三．處理問題的建議
（一）加強案例指導(dǎo)制度
我國并不是英美法系的判例法國家，而是大陸法系的國家，但這并不等于判例得不到尊重，尤其是體現(xiàn)立法本意與說理兼具的優(yōu)秀案例出現(xiàn)時，法官在司法實踐中會形成獨有的司法默契。目前，在土地糾紛類案件中由于存在法律規(guī)定盲點及沖突，法律的裁判尺度并不同一。例如：司法實踐中對于《中華人民共和國土地承包法》第五條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”、第十五條“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶”和第三十條“承包期內(nèi)，婦女結(jié)婚，在新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不得收回其原承包地”的認(rèn)識不一，導(dǎo)致針對外嫁女戶口遷出后，對娘家征收土地征收補償費是否享有分配權(quán)存在爭議，各省市范圍內(nèi)的做法也是千差萬別，甚至出現(xiàn)同類案件在同一法院、同一審理，但審理結(jié)果截然不同的結(jié)果，嚴(yán)重?fù)p害了司法公信力。據(jù)此，加強案例的指導(dǎo)顯得尤為重要。
（二）加快立法進(jìn)程
一是完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法體系，全方位、多角度的規(guī)定宅基地使用權(quán)，使農(nóng)村宅基地使用權(quán)有法可依。我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)缺乏法律依據(jù)，如果沒有一套完整的法律規(guī)定加以保障，農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度是不可能健全的。就立法來說，首先應(yīng)當(dāng)對當(dāng)前存在的具有法律效力的法律進(jìn)行整合，對于有相互矛盾的地方進(jìn)行集中清理，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以便方便目前的審判需要。其次，制定一部完整的《農(nóng)村宅基地使用權(quán)法》，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的概念、取得方式、內(nèi)容、行使、消滅、流轉(zhuǎn)、法律責(zé)任等進(jìn)行具體規(guī)定，這樣使得農(nóng)村的法律體系進(jìn)一步完善，農(nóng)村的法治建設(shè)進(jìn)程得到進(jìn)一步加快。最后，加強最高人民法院對于宅基地使用權(quán)行政案件的司法解釋，有利于法院的具體審理操作。
二是科學(xué)完善《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》，農(nóng)村土地承包面廣量大，土地承包糾紛情況復(fù)雜、政策性強、解決難度大，大力提倡仲裁方式方便、快捷，既能克服信訪渠道解決問題周期長、成本高的問題，又能克服訴訟程序復(fù)雜、審理時間長的問題，便于及時有效化解矛盾。
三是健全解決農(nóng)村土地承包糾紛的調(diào)解和仲裁制度。就現(xiàn)有法律來看，仲裁的性質(zhì)和仲裁裁決的法律效力還缺乏相應(yīng)規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁究竟是法定仲裁還是約定仲裁，沒有定性。當(dāng)事人對農(nóng)村土地承包仲裁機構(gòu)作出的裁決不服而向人民法院起訴的，人民法院如何處理仲裁裁決缺少法律規(guī)定。因此，在立法上要明確土地承包糾紛調(diào)解組織和仲裁機構(gòu)的組織原則、設(shè)立程序、工作職責(zé)及具體工作程序與實體要求，輔之以相關(guān)機構(gòu)和人員的考評、獎懲機制。應(yīng)突出反應(yīng)迅速、權(quán)責(zé)明確、程序簡便的特點，既便于當(dāng)事人解決糾紛,又可緩解法院受理案件的壓力。
（三）加強行政機關(guān)的管理職能
一是糾正農(nóng)村土地承包中侵犯農(nóng)民權(quán)益的違規(guī)違法行為。對二輪土地承包全面進(jìn)行“回頭看”，切實解決好二輪土地承包工作中的遺留問題。規(guī)范土地承包和流轉(zhuǎn)合同，參照有關(guān)的示范文本補齊或調(diào)整合同條款。堅持“一戶一證”的原則，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放，沒有發(fā)放經(jīng)營權(quán)證的要補發(fā)經(jīng)營權(quán)證，未發(fā)放到位的要逐級落實發(fā)放到戶。發(fā)現(xiàn)二輪承包中的違規(guī)違紀(jì)行為要堅決糾正。
二是對農(nóng)村土地進(jìn)行普查，明確土地權(quán)屬并加強對村級土地工作的管理。政府應(yīng)加強對村委會工作的監(jiān)督和指導(dǎo)，特別是土地發(fā)包的全程監(jiān)督，以維護(hù)村民的承包經(jīng)營權(quán)。規(guī)范土地合同樣本，指導(dǎo)村委依法訂立合同，減少訂立合同中的隨意性和粗放性，細(xì)化合同條款，明確合同責(zé)任。為進(jìn)一步做好土地工作，政府部門依你更改依法進(jìn)行土地普查，了解土地現(xiàn)狀及不安定因素，進(jìn)一步明確地界，確定一些新增及權(quán)屬不明土地的權(quán)屬。三是依法建立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解和仲裁機構(gòu)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府作為基層政府，最了解的現(xiàn)狀及糾紛的原因，可因勢利導(dǎo)的調(diào)解矛盾，化解糾紛，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。目前，各地的土地仲裁機構(gòu)發(fā)展不平衡，沒有建立的地方應(yīng)當(dāng)盡快建立。要解決好仲裁委員會的人員編制、日常工作經(jīng)費和調(diào)查、調(diào)處工作經(jīng)費。
四是全面加強法制宣傳教育及培訓(xùn)。加大對《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國土地管理法》的宣傳力度。全州司法行政部門和各縣、市應(yīng)充分發(fā)揮法制宣傳的作用，通過組織法制宣傳隊、定期開展送法下鄉(xiāng)活動、設(shè)立法制咨詢平臺等形式大張旗鼓地宣傳土地承包糾紛處理方面的法律法規(guī),盡可能做到家喻戶曉，使發(fā)包方與承包方明確各自的權(quán)利義務(wù)。
（謝丹?作者系貴州省人民檢察院助理檢察官）
