產(chǎn)業(yè)投資基金在中國也叫股權(quán)投資基金，它是一種組合投資、專業(yè)管理、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的集合投資方式。作為一種高效的投資方式，獲得了政府與市場的認(rèn)可。特別是在國務(wù)院加強地方政府性債務(wù)的管理后，股權(quán)投資基金更是遍地開花。
一、三個發(fā)展階段
（一）探索起步階段（1985-2004）。1985年，原國家科委牽頭草擬《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制機制改革的決定》，同年9月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，原國家科委出資10億元人民幣成立中國新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司。1992年，國務(wù)院下發(fā)《國家中長期科學(xué)技術(shù)發(fā)展綱要》，隨后上海、江蘇、浙江、廣東等地分別由政府出資成立了以科技風(fēng)險投資為名的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)。特別是在1998年，原國家科委牽頭成立“國家創(chuàng)業(yè)投資機制研究小組”，基于這一小組的研究成果，1999年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于建立風(fēng)險投資機制的若干意見》，這是我國第一個關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性文件。1993年，原中國農(nóng)村發(fā)展信托投資公司成立的淄博鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資基金在上海證券交易所上市，這是中國第一只公司型創(chuàng)業(yè)投資基金。1998年，民建中央向當(dāng)年全國政協(xié)提交了《關(guān)于加快發(fā)展我國風(fēng)險投資事業(yè)的提案》（后稱為“政協(xié)一號提案”），這對創(chuàng)業(yè)投資起到極大的促進作用。
（二）快速發(fā)展階段（2005-2012）。2005年，國家發(fā)改委等十部委聯(lián)合頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》。2007年，新修訂的《中華人民共和國合伙企業(yè)法》開始實施，各級地方政府鼓勵設(shè)立合伙型股權(quán)投資基金。2008年，政府出臺促進創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見并于2009年推出創(chuàng)業(yè)板。2010年，《外國企業(yè)或者個人在中國境內(nèi)設(shè)立合伙企業(yè)管理辦法》正式實施，外資在國內(nèi)設(shè)立合伙型股權(quán)投資基金有了法律依據(jù)，截至2010年底，中國市場上的投資機構(gòu)激增至2500多家。2011年，國家發(fā)改委先后頒布《關(guān)于進一步規(guī)范試點地區(qū)股權(quán)投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》和《關(guān)于促進股權(quán)投資企業(yè)規(guī)模發(fā)展的通知》，變自愿備案為強制備案，強化股權(quán)投資監(jiān)管，從中央到地方對股權(quán)投資市場管理日趨嚴(yán)格。
（三）規(guī)范發(fā)展階段（2013年至今）。2013年，中央編辦發(fā)出《關(guān)于私募股權(quán)基金管理職責(zé)分工的通知》，明確中國證券監(jiān)督管理委員會統(tǒng)一行使股權(quán)投資基金監(jiān)管職責(zé)。2014年，中國證券監(jiān)督管理委員會發(fā)布《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，對私募類投資基金以及私募證券類投資基金和其它私募投資基金進行監(jiān)管。同年，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會開始對股權(quán)投資基金管理人進行登記，對其所管理基金進行備案，并陸續(xù)發(fā)布基金管理人行業(yè)自律規(guī)則。至此，中國股權(quán)投資市場“募、投、管、退”環(huán)節(jié)的相關(guān)法律法規(guī)逐步建立。2014年10月，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，地方政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展投融資方式，基金規(guī)模激增。
二、四個基本作用
（一）有利于解決企業(yè)融資難，為發(fā)展提供資金保障。充足的資本是企業(yè)發(fā)展的基本保障。企業(yè)在市場擴張中、產(chǎn)品跟新中對資金的需求是巨大的，基金具有資金集聚和撬動作用，有利于吸引更多資本，適當(dāng)放大杠桿功能，同時還能實現(xiàn)資金的循環(huán)再生、滾動利用，有利于緩解企業(yè)壓力，加快企業(yè)發(fā)展進程。
（二）有利于推動多種所有制經(jīng)營。以國企為例，推進混合所有制為國資國企改革提供新活力。民營企業(yè)對參與國企混合所有制改革存在觀望心態(tài)，通過基金進入國有企業(yè)撬動改革，可以消除社會資本參與國企混合所有制改革的顧慮等問題，同時，國資改革基金這種身份能為改革前后基金與被投資企業(yè)的溝通合作帶來便利。
（三）有利于引入先進管理理念，提供專業(yè)化市場化服務(wù)。股權(quán)投資基金具有高度市場化、專業(yè)化運作的優(yōu)勢，可以運用專業(yè)的金融服務(wù)水平和公司治理經(jīng)驗對企業(yè)進行重整改革，實現(xiàn)對被投企業(yè)的專業(yè)決策、高效管理，促使被投企業(yè)徹底解決內(nèi)部人控制問題，完善法人治理機構(gòu)，構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度。
（四）有利于激活生產(chǎn)要素，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)升級。股權(quán)投資基金能夠從市場經(jīng)濟角度去挖掘提升產(chǎn)業(yè)整體價值。一方面引導(dǎo)資本從不具備競爭優(yōu)勢、產(chǎn)能過剩的行業(yè)和領(lǐng)域退出。另一方面還可以發(fā)揮產(chǎn)業(yè)培育、孵化功能，通過積極引導(dǎo)資本投向和培育新能源、新材料、智能裝備制造等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。
三、國外四種模式
（一）以美國為例的市場主導(dǎo)型模式。市場主導(dǎo)型模式，也稱作信用擔(dān)保模式，主要是指政府在設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金初期通過提供信用擔(dān)保而非直接出資的方式來發(fā)起建立引導(dǎo)基金。這種發(fā)展模式不會給政府增加額外的財政負(fù)擔(dān)，但對市場體系和社會資本有較高要求。目前，這種模式在美國和德國得到了廣泛運用，是相關(guān)政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要運作模式。這種模式的主要特征是政府參與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的主要方式是信用擔(dān)保，而不是直接注資參股。即使在個別情況下，政府會直接出資，但由此支出的財政資金、政府擔(dān)保貸款等資金占比亦較小，且主要是針對具體項目發(fā)行政府擔(dān)保債券。通常來說，小企業(yè)投資公司計劃下發(fā)行的政府擔(dān)保債券，將以優(yōu)先股參股創(chuàng)業(yè)投資基金。按照慣例，在項目盈利之前，政府代為支付債券利息，在項目盈利之后，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金首先償還代償債券利息并支付到期本金。如果基金能夠持續(xù)盈利，政府會選擇將參股所得的投資收益繼續(xù)作為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的風(fēng)險補償或收益激勵資金，有時候政府也會選擇出售產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的股權(quán)直接退出。
（二）以以色列為例的政府主導(dǎo)型模式。政府主導(dǎo)型模式，又稱母基金模式，主要是指政府首先出資成立政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)的母基金，然后通過市場化的運作模式，以注資等多種方式參與其他新設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金，形成“政府-母基金-子基金”模式。一般來說，母基金為產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其相關(guān)子基金的管理主體，這種模式下，政府可以發(fā)揮更直接、更明顯的調(diào)控和引導(dǎo)作用。目前，以色列、新加坡、英國等國家大多采取政府主導(dǎo)型的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展模式。1992年，以色列政府設(shè)立了YOZMA政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金（亦稱YOZMA計劃），注資規(guī)模為1億美元。為確保該產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金能夠合理運作，以色列政府專門為該基金設(shè)立了具有充分獨立性的YOZMA公司來負(fù)責(zé)基金的運作管理。目前，YOZMA基金擁有80個產(chǎn)業(yè)投資子基金，已經(jīng)是全球最重要的產(chǎn)業(yè)投資基金之一，在推動以色列新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中發(fā)揮了無可替代的作用。2000年后，隨著產(chǎn)業(yè)投資基金市場體系的逐漸完善，以色列政府逐步退出了YOZMA計劃下的所有基金?？偟膩碚f，以色列政府能夠較好發(fā)揮政府資本的引導(dǎo)作用，實現(xiàn)了較為合理的產(chǎn)業(yè)定位，通過政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)投資子基金引導(dǎo)社會資本流向電子信息技術(shù)和醫(yī)藥器械兩大領(lǐng)域，并幫助初創(chuàng)階段的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)獲得豐厚的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展優(yōu)勢，最終實現(xiàn)了這兩個領(lǐng)域取得長足發(fā)展并在全球市場上具有強大的競爭力。
（三）以澳大利亞為例的混合模式。混合模式，又稱參股基金模式，主要指政府將資金交給特定的管理機構(gòu)來管理，由管理機構(gòu)以直接參股的方式設(shè)立或參與相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)投資基金，從而形成“政府-管理機構(gòu)-產(chǎn)業(yè)投資基金”的運營模式。實際上，這種模式與政府主導(dǎo)型模式有一定的相似性，政府也可以發(fā)揮比較直接的作用，但是這類產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是由特定的管理機構(gòu)直接負(fù)責(zé)資金運作，而不是通過政府全資擁有的母基金來實現(xiàn)，因此政府的把控能力要稍弱一些。目前，澳大利亞、日本較多采用這種模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。1997年，澳大利亞政府出資2.21億美元與社會資本共同建立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，并指定澳大利亞產(chǎn)業(yè)研究與開發(fā)管理委員會作為官方管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的日常管理和投資決策。在參與方式上，澳大利亞政府度以直接參股的方式與社會資本共同設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金。1998年和2001年，澳大利亞政府分別設(shè)立5只和4只產(chǎn)業(yè)投資基金。在這些產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金中，政府與民間出資比例最高為2：1，但在經(jīng)營收入的分配方面，政府與私人資本的分配比例為1：9。不難看出，澳大利亞政府實際上將部分收益轉(zhuǎn)為風(fēng)險補償和收益激勵，充分發(fā)揮了政府資金的公益性和引導(dǎo)性。
（四）以德國為例的產(chǎn)業(yè)政策配合。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展還離不開政府產(chǎn)業(yè)政策的配合，產(chǎn)業(yè)政策與股權(quán)投資相融合成為了重要的一種模式。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的目的在于更好地發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)作用，促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這一點與產(chǎn)業(yè)政策的初衷高度一致。因此，將產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金相配合，能夠更好發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的作用。特別是以地方政府為主體的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，更需要地方政府出臺因地制宜的產(chǎn)業(yè)政策，以配合產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的投資引導(dǎo)作用。這里的產(chǎn)業(yè)政策主要分為兩個層面。一是中央政府帶頭發(fā)展產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，以此引導(dǎo)地方政府設(shè)立相關(guān)基金。二是地方政府基于當(dāng)?shù)貙嶋H情況，因地制宜推出相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展。1995年，德國中央政府提出了創(chuàng)業(yè)型技術(shù)公司股權(quán)投資計劃和小型科技公司股權(quán)投資計劃，其本質(zhì)就是政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金。在這兩個計劃下，由地方政府和發(fā)起人金融機構(gòu)為符合條件的企業(yè)提供融資服務(wù)、擔(dān)保業(yè)務(wù)，同時兼顧股權(quán)投資。21世紀(jì)初，德國中央層面的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金逐漸退出市場，取而代之的是地方政府參照中央模式設(shè)立并選擇具有地方特色的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及發(fā)展模式。這類產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金以地方政府設(shè)立的中小企業(yè)投資公司為投資主體，主要方向為生物科技、高新技術(shù)等。
四、中國本土實踐
（一）產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展實踐。國內(nèi)產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，最初是境外產(chǎn)業(yè)投資基金在國內(nèi)設(shè)立的中外合資合作型基金，1998年，國內(nèi)第一只中外合資產(chǎn)業(yè)基金中瑞合作基金在北京成立，主要為中瑞中小企業(yè)間合資項目和其他形式的合作提供融資支持。2003年，中國-東盟中小企業(yè)投資基金由國家開發(fā)銀行作為發(fā)起人之一，代表中國政府參與發(fā)起成立。2004年，中國-比利時直接股權(quán)投資基金在北京注冊成立，作為該基金的基金管理人，也是我國第一家經(jīng)發(fā)改委、商務(wù)部等國家主管部門批準(zhǔn)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)基金管理公司，海富產(chǎn)業(yè)投資基金管理有限公司在上海注冊成立。緊接著，2006年，國內(nèi)第一家全中資背景的產(chǎn)業(yè)投資基金-渤海產(chǎn)業(yè)投資基金正式掛牌成立，渤海產(chǎn)業(yè)投資基金規(guī)模200億元，投資方向為渤海新區(qū)金融商貿(mào)業(yè)，以及空港物流、海洋及循環(huán)經(jīng)濟、海港物流、化學(xué)工業(yè)和休閑旅游等產(chǎn)業(yè)。渤海產(chǎn)業(yè)投資基金不僅是我國第一支契約型產(chǎn)業(yè)投資基金，也是第一支中資產(chǎn)業(yè)投資基金和第一支大型產(chǎn)業(yè)投資基金。之后，產(chǎn)業(yè)投資基金的試點不斷展開，2007年批準(zhǔn)設(shè)立中新高科產(chǎn)業(yè)投資基金、山西能源基金、廣東核電及新能源產(chǎn)業(yè)投資基金，2008年設(shè)立了上海金融產(chǎn)業(yè)投資基金、重慶基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、中國國防產(chǎn)業(yè)基金、綿陽科技城產(chǎn)業(yè)投資基金、天津船舶產(chǎn)業(yè)投資基金。實務(wù)中，產(chǎn)業(yè)投資基金大多由地方政府申報、國家發(fā)改委負(fù)責(zé)審批。2014年新預(yù)算法和43號文出臺，地方政府主要的傳統(tǒng)融資渠道——地方融資平臺全面受限，產(chǎn)業(yè)投資基金 得到快速發(fā)展，成為地方政府爭相推進的一種新型融資渠道。2015年以來，國內(nèi)政府引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)井噴狀態(tài)，從區(qū)域分布上，已形成以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域，并由東部沿海地區(qū)向中西部地區(qū)全面擴散的分布特征。中投研究院數(shù)據(jù)顯示，截止到2018年6月，國內(nèi)共成立政府引導(dǎo)基金1171支，總目標(biāo)募集資金共58546億元。
（二）產(chǎn)業(yè)投資基金的立法實踐。1995年中國人民銀行發(fā)布的《設(shè)立境外中國產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法》，主要針對我國投資者單獨或者與境外投資者在境外共同設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金，投資于我們國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)投資基金進行監(jiān)管。2003年開始施行的《外商投資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理規(guī)定》，主要也是針對外資在我國境內(nèi)設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金進行管理的規(guī)定。在國內(nèi)基金立法方面，當(dāng)年基金立法的主流思路，是統(tǒng)一立法，出臺囊括證券投資基金和產(chǎn)業(yè)投資基金的《投資基金法》。但由于有關(guān)方面在認(rèn)識上始終存有分歧，立法工作幾經(jīng)變故，2003年最終出臺的只是《證券投資基金法》，將為產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展提供法律支撐的有關(guān)規(guī)定排除在外，授權(quán)國務(wù)院另行制定。2005年10月，國家發(fā)改委對外公布了《產(chǎn)業(yè)投資基金試點管理辦法》（征求意見稿），但是因為立法各相關(guān)部門對于產(chǎn)業(yè)投資基金的審批和備案難以達成一致，同時，對于對于立法草案中的一些問題例如有限合伙的組織形式等存在爭議，草案不盡成熟，因而立法再度停滯。2005年11月，國家發(fā)改委牽頭，十部委共同制定頒布了《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，對私募的創(chuàng)業(yè)資本進行了規(guī)范，創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)主要是從事對創(chuàng)業(yè)企業(yè)進行股權(quán)投資的企業(yè)，鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于中小企業(yè)特別是中小高新技術(shù)企業(yè)，管理暫行辦法對于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的投資范圍、投資形式、退出方式進行了規(guī)范，組織形式上仍以公司制為主，但并未對于資金的募集進行明確規(guī)范。2007年施行的新的《合伙企業(yè)法》，規(guī)定了有限合伙的法律制度，為產(chǎn)業(yè)投資基金組織形式的發(fā)展提供了法律上的可行性和合法性的支持，極大的推動了我國產(chǎn)業(yè)投資基金的發(fā)展。2008年10月，發(fā)改委、財政部、商業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作的指導(dǎo)意見》，對于扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的政府引導(dǎo)基金設(shè)立和運作進行了規(guī)范。2014年證監(jiān)會頒布105號令《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，對于私募投資基金的發(fā)行備案、資金募集、投資運作等進行規(guī)范，私募投資基金投資品種涉及股票、股權(quán)、期貨、期權(quán)等多種投資標(biāo)的。對創(chuàng)業(yè)投資基金實行差異化服務(wù)，在賬戶開立、發(fā)行交易和投資退出等方面，為創(chuàng)業(yè)投資基金提供便利服務(wù)。
雖然目前我國產(chǎn)業(yè)投資基金的實踐應(yīng)用已經(jīng)逐步成熟，但產(chǎn)業(yè)投資基金的法律框架和監(jiān)管體系還未完全建立，并且還存在著較大的爭論的障礙之一是對創(chuàng)業(yè)投資和產(chǎn)業(yè)投資的概念和作用的爭論，以及政府介入程度的討論。近年來各地陸續(xù)發(fā)布了相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的地方級別的《產(chǎn)業(yè)投資管理（暫行）辦法》，國家發(fā)改委也已在產(chǎn)業(yè)投資基金管理辦法方面做出了長達20余年的努力，并于2016年12月印發(fā)《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》，對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金進行規(guī)范。同時在目前產(chǎn)業(yè)投資基金主要以非公開方式募集的情況下，產(chǎn)業(yè)投資基金必須要滿足私募基金的監(jiān)管要求，因此《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》成為規(guī)范產(chǎn)業(yè)投資基金運作的主要法律規(guī)范。
（三）PPP模式下的產(chǎn)業(yè)投資基金。從2014年開始，中央層面出臺一系列文件鼓勵推廣在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域 采取政府和社會資本合作（PPP）的模式。為了更好的吸引社會資本，創(chuàng)新財政金融支持方式，發(fā)揮財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用、優(yōu)化PPP模式投資環(huán)境，中央和地方政府都在積極探 索成立PPP引導(dǎo)基金，目前財政部和山東、山西、河南、江蘇、河北等地都已經(jīng)成立不同規(guī)模的PPP引導(dǎo)基金，這些引導(dǎo)基金通過股權(quán)或債權(quán)形式投入PPP項目，為PPP項目提供融資支持，提高PPP模式融資的可獲得性，PPP政府引導(dǎo)基金的基金期限通常為5-10年，實行股權(quán)投資的，到期后由項目公司的社會資本方或政府指定的出資機構(gòu)回購實行基金退出。在PPP政府引導(dǎo)基金中，金融機構(gòu)通 常會要求提供一定措施保證資金安全和投資收益。目前已經(jīng)設(shè)立的在PPP政府引導(dǎo)基金主要有以下兩種運作模式：一是實行母子基金兩級架構(gòu)，省級財政部門發(fā)起設(shè)立PPP投資引導(dǎo)基金母基金，母基金的出資人為省財政或者省財政與金融機構(gòu)或者行業(yè)社會資本共同出資，母基金通過小比例的投資到多個與地方財政、金融機構(gòu)或行業(yè)社會資本共同組建的子基金中，從而起到放大財政資金杠桿的作用。實務(wù)中，母子基金通常采用結(jié)構(gòu)化設(shè)計，金融機構(gòu)擔(dān)任優(yōu)先級出資人，財政資金擔(dān)任劣后級出資人，母子基金均委托專業(yè)的基金管理公司進行管理運作。二是基金不另設(shè)子基金結(jié)構(gòu)，PPP投資引導(dǎo)基金由政府發(fā)起，由政府（或者委托出資平臺）與金融機構(gòu)及行業(yè)社會資本共同組建，其中政府作為劣后級出資人，金融機構(gòu)及行業(yè)社會資本作為優(yōu)先級出資人，PPP投資引導(dǎo)基金直接以股權(quán)、債權(quán)或者股債結(jié)合的方式投入PPP項目。
除了政府引導(dǎo)基金外，社會資本方為了投資PPP項目、募集項目所需資金，也可以發(fā)起 設(shè)立PPP股權(quán)投資資金。PPP社會化股權(quán)投資基金的運作模式多種多樣，地方平臺公司、產(chǎn) 業(yè)投資人、資金方或?qū)I(yè)的PPP基金管理公司均可以作為發(fā)起人發(fā)起設(shè)立PPP股權(quán)投資基金，由地方平臺公司發(fā)起的PPP股權(quán)投資基金通常以本區(qū)域內(nèi)的PPP項目為投資標(biāo)的，有時也會選擇部分區(qū)域外的優(yōu)質(zhì)PPP項目進行投資，地方平臺公司通常作為劣后級出資人，資金方為優(yōu)先級出資人；由產(chǎn)業(yè)投資人發(fā)起設(shè)立的PPP股權(quán)投資基金主要以某個PPP項目或者關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的PPP項目作為投資標(biāo)的，產(chǎn)業(yè)投資人通常需要擔(dān)任劣后級出資人，資金方作為優(yōu)先級出資人。由專業(yè)的PPP基金公司發(fā)起的股權(quán)投資基金則主要以整合產(chǎn)業(yè)投資人、資金方、地方平臺公司各自的優(yōu)勢資源為目的，投資與某個PPP項目、某區(qū)域內(nèi)或者關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的PPP項目，以股權(quán)或者債權(quán)的形式投入項目公司。
五、目前面對挑戰(zhàn)
從績效考核標(biāo)準(zhǔn)來看，全國范圍內(nèi)對基金管理機構(gòu)績效考核缺乏具有公信力的評價標(biāo)準(zhǔn)；從出資能力來看，傳統(tǒng)融資渠道受阻，資管新規(guī)落地等監(jiān)管政策趨嚴(yán)因素，通過結(jié)構(gòu)化方式撬動銀行資金的政府引導(dǎo)基金后續(xù)出資能力存在很大的不確定性；從出資人角度看，作為體量數(shù)量最大的政府引導(dǎo)基金是財政資金與社會資本的集合體，政府為發(fā)揮向作用和產(chǎn)業(yè)拉動效果通常不追求營利，而社會出資人則要求獲得財務(wù)回報；運作模式還有待進一步優(yōu)化，目前仍有引導(dǎo)基金按照事業(yè)單位形式設(shè)立，責(zé)權(quán)利不清晰，或通過設(shè)立理事會或董事會的形式過度干涉子基金具體經(jīng)營，造成決策效率低下。加快引導(dǎo)基金為支點加快生態(tài)圈建設(shè)、細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)及績效結(jié)果應(yīng)用、解決資本市場失靈問題及優(yōu)化基金管理機構(gòu)市場運作機制與決策能力迫在眉睫。
六、未來堅持方向
（一）發(fā)揮政府在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。政府不僅是資金提供者，還在促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進產(chǎn)業(yè)集群集聚、促進資金多元利用、促進官產(chǎn)學(xué)研互補等方面發(fā)揮重大支撐作用，為政府通過產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展奠定堅實的政策基礎(chǔ)。當(dāng)然，如果過度依賴政府推動，而不考慮實際市場需求，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金最后將缺乏實體支撐和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。
（二）產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金不是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心融資渠道，勿將產(chǎn)業(yè)投資基金變?yōu)橐环N地方政府變相負(fù)債新渠道。在國外經(jīng)驗中，產(chǎn)業(yè)基金對于社會資本的吸引主要體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和商業(yè)機會，政府優(yōu)惠、讓利是輔助性的。同時，基于新興產(chǎn)業(yè)投資的風(fēng)險性，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在國外的融資規(guī)模仍然是相對有限的，沒有成為主流的融資模式。以產(chǎn)業(yè)基金作為政府融資的新主導(dǎo)模式是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>
（三）產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的運營要始終堅持市場化原則?；鹑粘９芾砗屯顿Y運作主要依托專業(yè)性投資機構(gòu)，用市場化方式實現(xiàn)日常工作管理和運營。政府雖作為主要發(fā)起人，有時候甚至是唯一發(fā)起人，亦很少干涉基金實際管理人的日常經(jīng)營和投資。最強調(diào)政府角色的當(dāng)屬以色列發(fā)起的YOZMA基金，但以色列政府最后退出YOZMA基金，目的就是確保基金能夠完全按照市場化原則運作。
（四）產(chǎn)業(yè)定位和產(chǎn)業(yè)集群集聚是政府設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金最重要的決策基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)依托。本質(zhì)上產(chǎn)融結(jié)合需要兼顧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和金融資本的各自特征，產(chǎn)業(yè)資本與金融資本或工商企業(yè)與金融企業(yè)之間在業(yè)務(wù)等層面上的相互滲透，相互進入對方的活動領(lǐng)域，最終形成產(chǎn)融實體的經(jīng)濟現(xiàn)象和趨勢。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的首要目的是促進新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)定位，是對產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資基金的方向性指引。
（五）產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金應(yīng)兼顧培育新興產(chǎn)業(yè)和促進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型。對于處于不同經(jīng)濟發(fā)展階段的經(jīng)濟體而言，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)存在較大差異，對戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的界定也不盡相同。即便是同一個國家，無論從邏輯還是歷史的角度來看，新興產(chǎn)業(yè)的界定都是動態(tài)發(fā)展的。繼續(xù)釋放傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟活力，發(fā)揮傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的支柱作用，因此也是產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重要的支持方向。
（六）注重風(fēng)險防范。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其后續(xù)投資過程應(yīng)該注重風(fēng)險傳染和防范。產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其投資項目的風(fēng)險不是產(chǎn)業(yè)部門風(fēng)險和金融資本風(fēng)險的簡單加總，是更為復(fù)雜的風(fēng)險體系，涉及到政府及財政、產(chǎn)業(yè)項目、社會資本以及相關(guān)主體等，需政府部門、產(chǎn)業(yè)部門、企業(yè)主體高度警惕，建立健全風(fēng)險防范機制，確保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金及其相關(guān)項目的穩(wěn)健進行。
