十九大以后，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用越來(lái)越關(guān)鍵，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的新階段。國(guó)有投資公司是一類獨(dú)具特色的中國(guó)國(guó)有企業(yè)組織形式，是伴隨我國(guó)改革大潮而出現(xiàn)的一個(gè)特殊“二元投資主體”，通過(guò)便利獲得國(guó)有資源優(yōu)勢(shì)、行政體制優(yōu)勢(shì)，承載了改革與發(fā)展的重任，主要有從事實(shí)業(yè)投資的國(guó)有投資公司、承擔(dān)國(guó)資運(yùn)營(yíng)功能的國(guó)有投資公司及服務(wù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的國(guó)有投資公司，是國(guó)有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的主力軍。
一、摸著石頭過(guò)河
國(guó)有投資公司的集團(tuán)管控伴隨著改革大潮也在不斷的發(fā)生變革。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國(guó)家的投資活動(dòng)基本都由政府來(lái)實(shí)施，投資體制完全屬于政府行政體制的構(gòu)成部分，投資行為完全依靠行政命令。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷推進(jìn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的投資體制不斷向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的投資體制轉(zhuǎn)型。國(guó)有投資公司的集團(tuán)管控也是一個(gè)漸進(jìn)式改革的過(guò)程，主要有以下四種模式。
（一）行政集權(quán)式集團(tuán)管控。1988年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于投資管理體制的近期改革方案》，用經(jīng)濟(jì)的辦法來(lái)開(kāi)展財(cái)政撥款的國(guó)家政策性投資管理工作和進(jìn)行“撥改貸”基本建設(shè)投資資金的使用管理工作。此時(shí)，國(guó)有投資公司剛剛面向市場(chǎng)，行政機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有投資公司的干預(yù)還非常多，基本是按照政府的行政命令開(kāi)展活動(dòng)。由于缺乏獨(dú)立的決策權(quán)力，這一時(shí)期的集團(tuán)管控還基本是行政體制的翻版。目前，在全國(guó)絕大部分地區(qū)都已結(jié)束了這種模式，但是在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)這種模式還存在，比如廣西百色市開(kāi)發(fā)投資集團(tuán)。
在行政化集權(quán)式的集團(tuán)管控下，國(guó)有企業(yè)投資公司的總部直接任命各成員企業(yè)的管理層，并對(duì)各所屬企業(yè)的財(cái)務(wù)、人事及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)實(shí)施全面控制。而各成員企業(yè)的經(jīng)營(yíng)都要有總部決定，經(jīng)營(yíng)收入由總部統(tǒng)一管理，這在較大程度上限制了各成員企業(yè)的積極性與能動(dòng)性，但是也在一定程度上保持個(gè)成員企業(yè)的向心力，所以還是有不少企業(yè)采用管控方式。
（二）逐步分權(quán)的集團(tuán)控股。在十四大召開(kāi)以后，“政府投資、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)”的理念不斷形成，國(guó)有投資公司在經(jīng)營(yíng)和決策自主權(quán)方面有了更多的主動(dòng)權(quán)，同時(shí)也有了更為系統(tǒng)和規(guī)范的監(jiān)督體系。面對(duì)日益復(fù)雜的市場(chǎng)環(huán)境，國(guó)有投資公司所屬企業(yè)不斷增加，多元化業(yè)務(wù)不斷擴(kuò)大，面對(duì)下屬企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)格、管理模式、制度建設(shè)、企業(yè)文化的不同，行政化集團(tuán)管控已經(jīng)不再適應(yīng)業(yè)務(wù)需要。
為了適應(yīng)新業(yè)務(wù)的需要，國(guó)有投資公司逐步放權(quán)，試圖激發(fā)成員企業(yè)的積極性。因此，行政化管控模式上很多國(guó)有投資公司開(kāi)始按照《公司法》進(jìn)行公司制改革，并按照公司制度來(lái)管理成員企業(yè)。此時(shí)，大多數(shù)國(guó)有投資公司將成員企業(yè)的生存作為基本出發(fā)點(diǎn)，不斷實(shí)施放權(quán)式管理，充分調(diào)動(dòng)所屬成員企業(yè)的主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性。
（三）多種模式管控的并存。2003年國(guó)資委成立以后，國(guó)有投資公司進(jìn)入戰(zhàn)略導(dǎo)向的快速發(fā)展階段。經(jīng)過(guò)前期十幾年的實(shí)踐與理論探索，國(guó)家正式提出“國(guó)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)-國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)-國(guó)有參股控股企業(yè)”三級(jí)管理模式。國(guó)有資本公司成為介于政府與企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，從性質(zhì)上而言國(guó)有投資公司既不是行政機(jī)構(gòu)，也不是一般企業(yè)，而是一種授權(quán)基礎(chǔ)上的特殊企業(yè)法人組織。所以，在戰(zhàn)略定位上，國(guó)有投資公司一方面承擔(dān)著政府投資主體職責(zé)，成為政府的投資平臺(tái)，另一方面又要在市場(chǎng)中追求發(fā)展，不斷壯大自己，反映在集團(tuán)管控上，基本是要不斷從“管項(xiàng)目”到“管公司”、從“管業(yè)務(wù)”到“管隊(duì)伍”、從“直接管理”到“間接管理”轉(zhuǎn)變。
這一時(shí)期，不同的國(guó)有投資公司根據(jù)自身的發(fā)展情況，主要有財(cái)務(wù)控制型、戰(zhàn)略控制型、職能控制型及經(jīng)營(yíng)控制型幾種管控模式，以及多種形式共同使用的集團(tuán)管控模式。在財(cái)務(wù)控制型下，主要通過(guò)股權(quán)控制子公司的重大決策，一般不參與日常運(yùn)營(yíng)；在戰(zhàn)略控制型下，集團(tuán)總部在集團(tuán)整體戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上指導(dǎo)修正業(yè)務(wù)單位自行建立經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略；在職能型控制下，集團(tuán)中心主要制定、修正下屬企業(yè)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略；在經(jīng)營(yíng)控制型下，集團(tuán)中心不僅嚴(yán)格控制子公司的財(cái)務(wù)，還會(huì)干涉子公司的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這四種模式既有很多成功的典范，也要不少的失敗案例。
（四）深度變革的集團(tuán)管控。十九大以后，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用越來(lái)越關(guān)鍵，標(biāo)志著我國(guó)進(jìn)入一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面轉(zhuǎn)型的新階段。其實(shí)在十八大以后，組建若干國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行了廣泛的實(shí)踐，大力支持有條件的國(guó)有企業(yè)改組為國(guó)有資本投資公司。
國(guó)有資本投資公司以產(chǎn)業(yè)投資為主，在增量上做文章。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司主要開(kāi)展資本和股權(quán)運(yùn)營(yíng)，在存量上加強(qiáng)流動(dòng)性。經(jīng)歷了近30年發(fā)展的國(guó)有資本投資公司通過(guò)優(yōu)化發(fā)展戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，抉擇于新政策下的國(guó)有資本投資公司與國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，其管控模式也在不斷的發(fā)生調(diào)整及優(yōu)化。
二、管控發(fā)展成效
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浩浩蕩蕩的前進(jìn)大潮中，國(guó)有投資公司集團(tuán)管控不斷優(yōu)化升級(jí)，成效明顯。
（一）形成戰(zhàn)略先行，謀定后動(dòng)的邏輯。解決戰(zhàn)略問(wèn)題是集團(tuán)公司謀求生存和發(fā)展的首要問(wèn)題。戰(zhàn)略是對(duì)集團(tuán)公司長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的規(guī)劃，是集團(tuán)公司經(jīng)營(yíng)理念的闡述，是根本的決策選擇，戰(zhàn)略本質(zhì)就是明確“有所為有所不為”。集團(tuán)管控在戰(zhàn)略明晰的前提下，設(shè)計(jì)集團(tuán)公司的整體組織架構(gòu)，劃分“責(zé)、權(quán)、利”的關(guān)系，理順集團(tuán)公司內(nèi)部管理與業(yè)務(wù)活動(dòng)的流程，并依托有效的績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系，確保集團(tuán)公司戰(zhàn)略得以順利實(shí)施的動(dòng)態(tài)管理活動(dòng)。只有在戰(zhàn)略清晰的前提下，集團(tuán)公司才能依據(jù)戰(zhàn)略進(jìn)行組織架構(gòu)的設(shè)計(jì)、責(zé)權(quán)關(guān)系的劃分和績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建，并最終有效實(shí)施集團(tuán)管控。
此時(shí)，國(guó)有投資公司清楚認(rèn)識(shí)到，集團(tuán)管控是最大限度的發(fā)揮資源共享和協(xié)同效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)集團(tuán)總部和各成員企業(yè)利益最大化和利益平衡的重要保證。由此，集團(tuán)管控自然得到很多國(guó)有投資公司的再次賦能，開(kāi)始以集團(tuán)的使命、愿景和戰(zhàn)略為基礎(chǔ)，建立集團(tuán)公司指導(dǎo)下的集團(tuán)管控模式。國(guó)有投資公司的集團(tuán)管控邏輯基本形成，即“使命決定戰(zhàn)略、戰(zhàn)略決定結(jié)構(gòu)和責(zé)權(quán)、責(zé)權(quán)決定評(píng)價(jià)體系”。
（二）不斷走向管控分權(quán)化。國(guó)有投資公司多數(shù)都是業(yè)務(wù)型集團(tuán)，如何規(guī)范集團(tuán)總部與各成員企業(yè)間的利益關(guān)系，以及由此引發(fā)的權(quán)力要求、責(zé)任界定和監(jiān)控管理，是集團(tuán)管控的關(guān)鍵。其中，權(quán)力的如何劃分又是關(guān)鍵中的關(guān)鍵。集團(tuán)權(quán)力劃分本職上體現(xiàn)著集團(tuán)管控政策，是集團(tuán)基于環(huán)境約束與發(fā)展戰(zhàn)略考慮而定的策略。
在國(guó)有投資公司初創(chuàng)階段，國(guó)有投資公司面臨的最大問(wèn)題是管理不規(guī)范，各成員企業(yè)間對(duì)總部戰(zhàn)略缺乏足夠的了解，因此集權(quán)是集團(tuán)公司從無(wú)序運(yùn)行逐步走向有序的關(guān)鍵。隨著規(guī)模的擴(kuò)大，各層次企業(yè)對(duì)集團(tuán)戰(zhàn)略的認(rèn)識(shí)愈發(fā)清晰與認(rèn)同，同時(shí)對(duì)管理的自主權(quán)也提出了更高的要求，處于激發(fā)各層次管理者的積極性和創(chuàng)造性的因素，分權(quán)就顯得越來(lái)越重要了，但是，隨著分權(quán)范圍的擴(kuò)大，成員企業(yè)間的沖突也就越大，此時(shí)總部不得不完善制度，協(xié)調(diào)總部和成員企業(yè)間的彼此關(guān)系成為一項(xiàng)重要工作，使各層次成員在追逐自身局部利益中，能夠使得集團(tuán)整體利益最大化的目標(biāo)良性運(yùn)行，總部則需要順應(yīng)環(huán)境變化，對(duì)集團(tuán)體制、管理機(jī)制、組織結(jié)構(gòu)等進(jìn)行持續(xù)不斷的變革與創(chuàng)新。
（三）控股公司制成為主流。很過(guò)國(guó)有投資公司都是在原來(lái)行業(yè)性總公司、大型企業(yè)集團(tuán)的基礎(chǔ)上組建而成的，由此國(guó)有投資公司面對(duì)了一個(gè)存量資產(chǎn)清理和結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程。但對(duì)國(guó)有投資公司而言，并不存在著在所有情況下都是最優(yōu)的組織架構(gòu)，合適的組織架構(gòu)能夠在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)、交易成本、代理成本和信息流動(dòng)之間得到有效的平衡。
國(guó)有投資公司直接投資、參股及控股的項(xiàng)目不斷增加，領(lǐng)域也從最初的起家行業(yè)到多元產(chǎn)業(yè)，不斷實(shí)施產(chǎn)業(yè)多元化，經(jīng)營(yíng)范圍和資產(chǎn)總量不斷擴(kuò)大。在十九大新聞中心舉行的記者招待會(huì)上，十九大代表、國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)主任何立峰表示，中國(guó)2017年將順利實(shí)現(xiàn)6.5%左右的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，全年經(jīng)濟(jì)總量將超過(guò)80萬(wàn)億元。
（四）國(guó)有資本投資公司管理趨于完善。在很長(zhǎng)一段時(shí)間，由于歷史和體制的原因，國(guó)有投資公司及其所屬的成員企業(yè)沒(méi)有按照現(xiàn)代企業(yè)制度進(jìn)行規(guī)范化管理，國(guó)有投資公司沒(méi)有從投資者、所有者的角度對(duì)控參股企業(yè)行使權(quán)力。但隨著集團(tuán)化管控的不斷演進(jìn)，國(guó)有投資公司開(kāi)始利用市場(chǎng)化手段進(jìn)行科學(xué)管理，以制度化形式規(guī)范公司內(nèi)部及參控股企業(yè)的各項(xiàng)行為。主要有逐步完善公司治理體制，通過(guò)規(guī)范“股東會(huì)”、“董事會(huì)”、“監(jiān)事會(huì)”及“經(jīng)營(yíng)層”的責(zé)權(quán)利關(guān)系，保證了董事會(huì)及時(shí)有效地進(jìn)行重大決策的實(shí)施；不斷健全各項(xiàng)管理制度，從組織機(jī)構(gòu)管理、行政管理、人力資源管理、計(jì)劃管理、財(cái)務(wù)管理及參控股企業(yè)管理等規(guī)章制度和管理流程進(jìn)行修訂和完善；不斷梳理和優(yōu)化制度流程，明確界定了總部各部門(mén)的職能分工，不斷消除、簡(jiǎn)化、整合和自動(dòng)化制度流程。
三、管控未來(lái)展望
國(guó)有投資公司基本特征是“投融結(jié)合，資本經(jīng)營(yíng)，階段持股”，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)相結(jié)合是國(guó)有投資公司在實(shí)踐中逐步探索出來(lái)的運(yùn)營(yíng)模式。國(guó)有投資公司的基本功能是“從實(shí)業(yè)入手，搞資本經(jīng)營(yíng)”。作為政府的投資主體、國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)主體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，國(guó)有投資公司主要以產(chǎn)業(yè)投資開(kāi)發(fā)為抓手，利用資本市場(chǎng)的融資功能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資，從而完成“投資獲取股權(quán)-管理提升價(jià)值-資本經(jīng)營(yíng)獲取增值收益”的投資循環(huán)。
（一）以改革定位引導(dǎo)集團(tuán)管控。國(guó)有企業(yè)承載著“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家使命”、“發(fā)展中國(guó)家使命”和“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家使命”三大國(guó)家使命。為解決國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)盈利性和公共政策性的沖突，國(guó)家在2015年出臺(tái)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)不同使命的企業(yè)進(jìn)行分類，通過(guò)構(gòu)建“三層三類全覆蓋”的國(guó)有經(jīng)濟(jì)管理新體制。明確國(guó)有投資企業(yè)的自身定位，在國(guó)有投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司上做出選擇，明確自身未來(lái)發(fā)展的方向和重點(diǎn)。只有明確定位，才能確定使命，才能制定戰(zhàn)略。
（二）績(jī)效管理是集團(tuán)管控要領(lǐng)。績(jī)效管理是組織戰(zhàn)略分解、落實(shí)與實(shí)施的重要保障，更是集團(tuán)管控發(fā)揮有效的重要手段。強(qiáng)化績(jī)效管理是國(guó)有投資公司必須面對(duì)的一個(gè)課題。通過(guò)構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)考核體系，以集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略為中心，把績(jī)效管理作為企業(yè)戰(zhàn)略落地的載體；加強(qiáng)績(jī)效管理實(shí)施，使決策層、管理層及執(zhí)行層深刻認(rèn)識(shí)到績(jī)效管理的重要性。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，績(jī)效管理將成為國(guó)有投資公司集團(tuán)管控的重要手段。
（三）健全國(guó)有投資公司的監(jiān)管。在市場(chǎng)化的推進(jìn)中，國(guó)有投資公司與各成員企業(yè)將逐漸成為各自平等的法人，國(guó)有投資公司只能通過(guò)行使股東權(quán)利來(lái)對(duì)成員企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。集團(tuán)公司作為母公司，是整個(gè)集團(tuán)的投資、融資、決策中心，對(duì)所屬成員企業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)行使出資人的權(quán)利和義務(wù)。通過(guò)建立健全人事管控體制，派駐集團(tuán)人員代表，使集團(tuán)的意志在成員企業(yè)得到執(zhí)行；通過(guò)建立健全財(cái)務(wù)管控體制，加強(qiáng)對(duì)成員企業(yè)全面預(yù)算的管理，特別是年度預(yù)算審定、預(yù)算實(shí)施跟蹤和預(yù)算制度制定。
