2017年4月，在特朗普政府執(zhí)政期間，美國商務(wù)部依據(jù)美國1962年貿(mào)易拓展法第232節(jié)對來自包括中國在內(nèi)的全球的多型號鋼、鋁產(chǎn)品發(fā)起保障國家安全調(diào)查，2018年1月發(fā)布相關(guān)報告，經(jīng)總統(tǒng)簽署，2018年美國對來自包括中國在內(nèi)的多國鋼、鋁產(chǎn)品實施超出在世貿(mào)組織承諾的最惠國稅率以上的額外關(guān)稅，鋼的額外關(guān)稅為25%（其中對土耳其的額外關(guān)稅是50%），鋁的額外關(guān)稅為10%，同時豁免了自澳大利亞、阿根廷、巴西、韓國、加拿大、墨西哥進口的鋼和鋁產(chǎn)品的額外關(guān)稅。
中國、歐盟等多國世貿(mào)組織成員就美國加征額外關(guān)稅采取了反措施。中國就美國上述措施向世貿(mào)組織提起爭端解決程序，瑞士、土耳其、歐盟、印度、俄羅斯等分別提起爭端程序。此次發(fā)布的有四個報告：中國訴美國232鋼鋁關(guān)稅案（DS544）、挪威訴美國232鋼鋁關(guān)稅案（DS552）、瑞士訴美國232鋼鋁關(guān)稅案（DS556）、土耳其訴美國232鋼鋁關(guān)稅案（DS564）。
本案就像冬日里的陽光給陰霾重重的多邊貿(mào)易體制帶來光明和溫暖，是中方團隊獲得的一次鼓舞人心的勝利，值得祝賀。同時，對恢復(fù)有約束力的爭端解決機制的改革依然任重道遠，對于上訴機構(gòu)能否恢復(fù)、以及爭端解決改革的下一步走向仍不明朗。
這次裁決意義重大。
一、這是針對貿(mào)易保護主義的一次勝利。這是特朗普當政期間為保護國內(nèi)鋼鋁產(chǎn)業(yè)對進口的鋼鋁產(chǎn)品采取的單邊加征關(guān)稅的保護主義措施，遭到眾多世貿(mào)組織成員的堅決反對，若干成員采取了加征關(guān)稅的反制措施。包括中國在內(nèi)的九個世貿(mào)組織成員聯(lián)合提起世貿(mào)組織爭端解決訴訟，建立了以美國為被告的九個專家組審查美國的措施，除歐盟、加拿大和墨西哥中止了案件，印度和俄羅斯要求延期審理外，此次發(fā)布了四份專家組報告，一致裁決美國加征額外關(guān)稅措施違反了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第2.1條的約束關(guān)稅條款、其豁免個別成員的做法違反了《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第1.1條最惠國待遇條款，且兩項違反不滿足《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條的安全例外豁免。這是對世貿(mào)組織自由貿(mào)易原則的捍衛(wèi)，是對多邊貿(mào)易規(guī)則體系的有力維護。
二、這是針對國家安全例外這一重大敏感條款的一次有力澄清。這份裁決也是對個別世貿(mào)成員濫用國家安全例外條款行保護主義之實的一次審查。一段時期以來，世貿(mào)組織成員援引《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第21條國家安全例外條款的情形增多。國家安全例外條款不同于一般例外條款，俗稱屬于世貿(mào)組織規(guī)則體系中的“核武器”，由于這一條的例外情形須與核聚變、戰(zhàn)爭等特別緊急的國家核心安全利益相關(guān)，成員輕易不會使用。而自2018年以來，十幾個案件密集涉及該條款，成為國際貿(mào)易領(lǐng)域一個值得高度關(guān)注的傾向。本案是繼烏克蘭訴俄羅斯過境運輸案（DS512）、歐盟訴俄羅斯生豬案執(zhí)行之訴（DS475）、卡塔爾分別訴阿聯(lián)酋、巴林、沙特的貿(mào)易限制案（DS526、DS527、DS528）、卡塔爾訴沙特知識產(chǎn)權(quán)案（DS567）以來，又一次涉外國家安全例外條款的一組案件。這份裁決報告對于澄清世貿(mào)組織規(guī)則體系中現(xiàn)有的國家安全例外條款、厘定涉案成員在適用該條款時的權(quán)利義務(wù)具有特別的意義，是對世貿(mào)組織多邊規(guī)則和紀律的捍衛(wèi)，堅持了條約應(yīng)當信守的國際基本法原則，彰顯了國際法律正義。
值得稱道的是，專家組報告的法律分析周密細致、邏輯嚴謹，專家組按照通常審查邏輯，首先審查是否對本案有管轄權(quán)，在雙方都確認后，開展實體審理。然后根據(jù)中方訴請對美國涉案措施是否符合GATT第2.1條約束關(guān)稅、第1.1最惠國待遇問題進行審查，再對涉案措施是否符合GATT第19條以及《保障措施協(xié)定》的有關(guān)條款進行審查，根據(jù)雙方的論辯，對《保障措施協(xié)定》第11.(1)條c款的適用及其上下文進行了詳細的分析，同意美方抗辯基于《保障措施協(xié)定》第11.1條C款可以適用，由此導(dǎo)入對美國主張其措施符合GATT第21條B款C項“國際核心安全利益”的審查。專家組按照《世貿(mào)組織爭端解決諒解備忘錄》第3.2條、《維也納條約法公約》關(guān)于國際條約解釋的相關(guān)條款的規(guī)定，對GATT條21條國家安全例外條款進行了逐字逐句、英、法、西班牙三種作準文本的文義和語法的詳盡周密分析后，又考察了關(guān)于這一條款在GATT時期的談判歷史、成員相關(guān)談判立場和主張、烏拉圭回合談判史等相關(guān)背景文件，判定美方措施不符合國家安全例外條款規(guī)定的“核心國家安全利益”的規(guī)定，沒有支持美方關(guān)于國家安全例外條款的合法性是成員自主判定的主張，而是根據(jù)協(xié)定的文義認為第21條B款C項的 “國際關(guān)系緊急情況”至少應(yīng)指向與“戰(zhàn)爭”對國際關(guān)系的影響程度具有可比性的某種非常嚴重和嚴峻的情形。也許，這正是九個起訴美方措施的世貿(mào)組織成員均認為美國措施應(yīng)適用世貿(mào)組織《保障措施協(xié)定》進行審查的原因吧。事實上，美方的調(diào)查報告的絕大部分內(nèi)容也是關(guān)于進口鋼鋁產(chǎn)品對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害的分析，而涉及國家安全的內(nèi)容不占報告主體，國防進口產(chǎn)品在涉案產(chǎn)品的比例也很低。
美國前上訴機構(gòu)成員Jeniffer Hillman 2018年在美國國會就1962年《貿(mào)易拓展法》232節(jié)調(diào)查舉行的聽證會上作證時也指出，美國的232節(jié)國家安全調(diào)查程序規(guī)定的國家安全條件比其作為成員參加的世貿(mào)組織規(guī)則中的國家安全例外條款條件寬松，恐不符合世貿(mào)組織紀律要求。
這也是一場世貿(mào)組織成員聯(lián)手抵制美國濫用國家安全例外條款行貿(mào)易保護主義之實的一次勝利維權(quán)。起訴之初有九方參與，最后有四方堅持到底，俄羅斯、印度延遲審理，歐盟加拿大和墨西哥因與美國有自貿(mào)協(xié)定而中止案件或退出。但仍然彰顯了聯(lián)合行動的威力。
此案裁決報告既出，商務(wù)部新聞發(fā)言人表示歡迎，并指出“國家安全例外”條款不是貿(mào)易保護主義的“避風港”。而在該專家組報告發(fā)出后，美國貿(mào)易代表辦公室發(fā)言人，則表示美國一貫主張世貿(mào)組織成員可以自主決定“國家安全”事項，世貿(mào)組織無權(quán)審理，該案再次證明世貿(mào)組織爭端解決機制需要深度改革。為此，本案下一步走向未定。根據(jù)過去三年的情況，美國對于其敗訴的專家組報告曾上訴到停擺的上訴機構(gòu)，以避免使其生效。因此，對于本案后續(xù)進展還需觀察。
本案專家組裁決是在世貿(mào)組織爭端解決機制面臨重大壓力下做出的，又涉及國家安全這一重大敏感事項，因此，該項裁決對維護多邊貿(mào)易規(guī)則體系具有特殊意義，得到眾多成員支持。而下一步美國能否履行該裁決還大有懸疑，這也是對美國能否信守多邊條約規(guī)則、遵守世貿(mào)組織爭端裁決結(jié)果的又一次考驗。
（作者系北京大學法學院教授世貿(mào)組織前上訴機構(gòu)主席、法官?趙宏）
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