2023年的中央一號(hào)文件中，“縣域”一詞出現(xiàn)了13次。分別為：推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展；統(tǒng)籌縣域城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)；加強(qiáng)村莊規(guī)劃建設(shè)，堅(jiān)持縣域統(tǒng)籌；全面推進(jìn)縣域商業(yè)體系建設(shè)；建設(shè)縣域集采集配中心；引導(dǎo)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)、向縣域梯度轉(zhuǎn)移；支持大中城市在周邊縣域布局關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)和配套企業(yè)；支持國(guó)家級(jí)高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、農(nóng)高區(qū)托管聯(lián)辦縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)；培育壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)；深入推進(jìn)縣域農(nóng)民工市民化；推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展；推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源縣域統(tǒng)籌；推動(dòng)縣域供電、供氣、電信、郵政等普遍服務(wù)類設(shè)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)和管護(hù)。
2022年5月，國(guó)家頒布了《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》文件（以下簡(jiǎn)稱《意見》，縣域是鄉(xiāng)村振興的重要載體，結(jié)合一號(hào)文件中針對(duì)縣域的提法，再次解讀《意見》，將有助于我們更好地理解一號(hào)文件精神。
《意見》為什么要將縣城作為城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體？推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化和以往的城鎮(zhèn)化相比有什么不同？
城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)人口就近轉(zhuǎn)移，是實(shí)現(xiàn)非農(nóng)化就業(yè)的一個(gè)過程。我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)64.72%，我國(guó)的城鎮(zhèn)化沒有停止過，剛開始以小城鎮(zhèn)為建設(shè)重心，后來經(jīng)歷城市化高速擴(kuò)張，之后，我國(guó)于2016年年中提出了“特色小鎮(zhèn)”，十九在報(bào)告提出了鄉(xiāng)村振興，今年5月份頒布了《縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化》文件。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是當(dāng)下城鎮(zhèn)化的重要定位。
縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化明確了縣域城鎮(zhèn)化的體系，明確了城鎮(zhèn)化建設(shè)重心下移的導(dǎo)向，由城市建設(shè)為重心轉(zhuǎn)向農(nóng)村建設(shè)為中心。
特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村振興、縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，其核心都是“以人為核心”的城鎮(zhèn)化。其本質(zhì)都是為了縮小城鄉(xiāng)的差距。
縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)了縣城為中心的縣域城鎮(zhèn)體系化思想，與以往的城鎮(zhèn)化理念不同在于三個(gè)方面：
一是縣城為首的縣域經(jīng)濟(jì)建設(shè)理念。以往的城鎮(zhèn)化落位于單個(gè)區(qū)域，具有項(xiàng)目性質(zhì)，缺乏長(zhǎng)期性的功能定位和可持續(xù)發(fā)展體系支撐。縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是縣城對(duì)縣域其他鎮(zhèn)域的服務(wù)功能，以補(bǔ)短板設(shè)施建設(shè)為主導(dǎo)，以功能性建設(shè)為契機(jī)，帶動(dòng)縣域體系化建設(shè)。
二是縣域?yàn)橄鹊膮^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。以往的城鎮(zhèn)化沒有明確指向，城中村、園中村等和城鎮(zhèn)化混為一談，城鎮(zhèn)化過程中，城市容易將縣域吞并，近幾年縣域消失很快，主要是撤縣設(shè)區(qū)建市，城鎮(zhèn)化的主動(dòng)權(quán)仍然在城市。但此次文件明確了嚴(yán)禁撤縣，這也明確了城鎮(zhèn)化發(fā)展的主動(dòng)權(quán)賦予到了縣一級(jí)。
三是功能為實(shí)的縣域分類發(fā)展定位。以往的城鎮(zhèn)化文件中鮮有明確的“功能定位”分類導(dǎo)向，此次文件中，明確了要順應(yīng)城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律，分別引導(dǎo)“衛(wèi)星縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、生態(tài)功能型縣城、人口流失縣城轉(zhuǎn)型”轉(zhuǎn)型發(fā)展。
推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興能發(fā)揮哪些作用？在這一布局下，縣、鄉(xiāng)、村將分別承擔(dān)怎樣的角色？
鄉(xiāng)村振興需要人才振興，目前鄉(xiāng)村普遍存在“空心化、老齡化”的難題，人才振興不是要求人才回到農(nóng)村生活。農(nóng)民代際，農(nóng)村新生代也需要享受到城鎮(zhèn)化的紅利，在鄉(xiāng)村還達(dá)不到城市同樣的公共服務(wù)及便利生活條件時(shí)，縣城建設(shè)對(duì)于農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移起著重要的承載作用?？h城和城市建設(shè)一樣擁有同等的公共服務(wù)和便利生活條件，以及就業(yè)機(jī)會(huì)，縣城能留住人，也就意味著鄉(xiāng)村有了根。我國(guó)擁有14億人口，不一定非得擁擠到大城市才體現(xiàn)人生價(jià)值，在這一布局下，縣、鄉(xiāng)、村需要有不同的角色定位。
1.需要樹立省級(jí)協(xié)調(diào)，縣域統(tǒng)籌的空間規(guī)劃理念
縣域發(fā)展需要有清晰的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，省域內(nèi)擁有市域和縣域，縣域作為省域內(nèi)的重要組成部分，需要和其他市縣形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，需要由省級(jí)政府確定縣域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和功能定位，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。
縣域的現(xiàn)狀各有不同，縣級(jí)黨委政府需要按照自身現(xiàn)狀，統(tǒng)籌建立發(fā)展戰(zhàn)略和策劃，根據(jù)自身財(cái)力，區(qū)位、交通、資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等現(xiàn)狀，打造產(chǎn)業(yè)體系，創(chuàng)建特色產(chǎn)業(yè)空間，找準(zhǔn)縣域產(chǎn)業(yè)內(nèi)動(dòng)力，培育龍頭企業(yè)，完善產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能與價(jià)值的進(jìn)一步提升。
2.縣域經(jīng)濟(jì)是一場(chǎng)硬仗，需要謀略
縣域經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)一定是地方政府，但政府不是市場(chǎng)主體，需要正確區(qū)分政府與市場(chǎng)主體的界面，政府的職能在“育商、造商”，而不是招商。很多地方政府急著招商，招商在城市化進(jìn)程中是有很大作用的，工業(yè)企業(yè)不受四季影響，不受地理的限制，容易形成集群。但對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還較為緩慢的地區(qū)，更需要“人”，需要“造商、育商”?？h域內(nèi)，縣城是縣域的政治中心、文化中心、商貿(mào)中心，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落則需要縣級(jí)政府更好地謀劃其產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，沒有資源找資源，沒有產(chǎn)業(yè)育企業(yè)。
目前，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，存在哪些亟需解決的問題？此次《意見》的出臺(tái)為解決這些問題帶來了哪些契機(jī)？
縣城建設(shè)需要大資金，縣域經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)差異較大，有經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的，也有經(jīng)濟(jì)薄弱的，但大都面臨著：資金問題，人才問題，產(chǎn)業(yè)空間更新的問題，以及內(nèi)生動(dòng)力的問題等。
此次文件明確了縣城建設(shè)的重點(diǎn)。“市政公用設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施”建設(shè)，界定了政府投入與市場(chǎng)投入的界面。同時(shí)，文件較為細(xì)致地對(duì)縣城建設(shè)的各個(gè)方面提出了明確的建設(shè)要求。
文件屬于頂層設(shè)計(jì)，具體落實(shí)還是需要地方政府因地制宜，因地施策。
現(xiàn)階段，我國(guó)有不少縣城存在財(cái)政困難，負(fù)債嚴(yán)重的問題，但在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興中需要大量的資金支持。這種矛盾如何有效破解？
文件明確指出要建立多元可持續(xù)的投融資機(jī)制，對(duì)公益性項(xiàng)目加強(qiáng)地方財(cái)政資金投入，符合條件項(xiàng)目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項(xiàng)債券予以支持；對(duì)準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目鼓勵(lì)增加中長(zhǎng)期貸款投放，支持符合條件企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項(xiàng)企業(yè)債券。
除了縣級(jí)政府自身的主體外，還需要吸引大量的社會(huì)資金形成多元化投入?？h級(jí)政府需要做好產(chǎn)業(yè)策劃及規(guī)劃，謀劃出自身特色的產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)力，培育當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)，逐步引導(dǎo)社會(huì)資金的多元化投入。建議縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)：一是摸清底牌算好一本底帳，二是謀劃愿景繪好一張藍(lán)圖，三是出臺(tái)政策下好一盤大棋，四是創(chuàng)新發(fā)展做好一方盟主。2023年中央一號(hào)文件提出了“鄉(xiāng)村振興基金”，這對(duì)于吸引社會(huì)資本，擴(kuò)大縣域財(cái)政政府性基金的功能是一個(gè)重要方向。
我國(guó)縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展路徑各不相同。不同區(qū)域、不同類型的縣城如何找到適合自己的發(fā)展路徑？
現(xiàn)在縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的學(xué)歷高，但各自的人生履歷不同，人總是容易陷入自身認(rèn)知陷阱，縣域經(jīng)濟(jì)也是一把手經(jīng)濟(jì)，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都有自身認(rèn)知局限性，為此，要找到縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展路徑。
首先是要牢牢樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的五大開放理念，緊緊圍繞國(guó)家發(fā)展大局，謀劃縣域發(fā)展路徑。
其次是需要找到對(duì)的專家團(tuán)隊(duì)，現(xiàn)在各類專家太多，最好的專家團(tuán)隊(duì)需要有行業(yè)內(nèi)的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的積累，考察專家的標(biāo)準(zhǔn)有五個(gè)維度，學(xué)歷、經(jīng)歷、資歷、實(shí)力、能力。
再次是重視人才，一是老鄉(xiāng)人才，各縣都在各個(gè)城市擁有商會(huì)，可以利用各地商會(huì)為老家辦實(shí)事，以商引商，以商會(huì)商。二是返鄉(xiāng)人才，在外闖蕩的返鄉(xiāng)的人才，開過眼界，對(duì)于那些有能力的可以鼓勵(lì)他們做創(chuàng)業(yè)帶頭人、領(lǐng)頭雁或者鼓勵(lì)他們競(jìng)選村干部。三是本鄉(xiāng)人才，需要梳理在當(dāng)?shù)厣罟ぷ鞯谋就寥瞬?，做好人員電子檔案，因才施用。
《意見》中強(qiáng)調(diào)要因地制宜補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，產(chǎn)業(yè)配套、公共基礎(chǔ)設(shè)施等等都是重要方面，那么應(yīng)該如何在一定的資源、資金條件下，把握“補(bǔ)短板”的輕重緩急？
縣城建設(shè)需要以人為核心。此時(shí)的縣城建設(shè)不同于以往的城市建設(shè)，不能有“擴(kuò)張”思想，縣城“補(bǔ)短板”首先要設(shè)定縣城建設(shè)邊界，有了邊界，縣城才會(huì)有溢出效應(yīng)，才不會(huì)擴(kuò)張，以至于占用周邊的農(nóng)田。由此要樹立精明增長(zhǎng)理念，保護(hù)農(nóng)田，做好縣域一體化規(guī)劃。
其次，“補(bǔ)短板”要有“人口統(tǒng)計(jì)”思維，動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)縣城內(nèi)就業(yè)崗位需求，針對(duì)動(dòng)態(tài)人口設(shè)計(jì)“公共服務(wù)設(shè)施”需求。
再次，“補(bǔ)短板”要有產(chǎn)業(yè)思維，縣城建設(shè)不能再走房地產(chǎn)的老路，需要重視企業(yè)，有了企業(yè)就有了就業(yè)，有了就業(yè)才會(huì)有安居樂業(yè)?？h城產(chǎn)業(yè)也有動(dòng)態(tài)發(fā)展的過程，工業(yè)用地起碼有一半由縣級(jí)政府持有，以應(yīng)對(duì)未來產(chǎn)業(yè)更新。
“人口流失縣”是《意見》首次提出的概念，在您看來，過去一些縣城人口流失的原因在哪里？未來應(yīng)通過什么方式在縣城引入、留住并用好人才？
在城市化快速擴(kuò)張時(shí)期，房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，各路資金涌向大城市，過去縣城人口流失，是人性使然，城市與縣城相比，擁有太多的就業(yè)機(jī)會(huì)和各種便利生活，各種優(yōu)勢(shì)資源、公共服務(wù)都在大城市，縣城和大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)一樣，都存在人口流失的現(xiàn)象。
如今，我國(guó)進(jìn)入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展，全面鄉(xiāng)村振興的階段，縣城是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體，縣城的就業(yè)機(jī)會(huì)也會(huì)逐步增加。
縣城要吸引人，首先，是縣城的產(chǎn)業(yè)發(fā)展要吸引人。人因?yàn)橄Ｍ钪?，人因?yàn)閴?mèng)想而偉大，地方政府需要有年輕人的夢(mèng)想藍(lán)圖，讓未來吸引人。其次，是縣城的行政環(huán)境要留住人，縣城的行政環(huán)境需要提升，采用“一網(wǎng)通辦”等方式提升行政效率，提倡高效、公正、公平、依法行政的行政環(huán)境。再次，是縣城的生活環(huán)境能留住人，需要打造便利、舒適的生活條件，從購物環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等入手，讓年輕人享受到和城市同等的條件。
縣城不可能達(dá)到城市規(guī)模的建設(shè)，但縣城可以從“便利性、舒適性、慢節(jié)奏、支出比、同服務(wù)”等生活工作的角度與城市比拼，如，便利性體現(xiàn)在和城市一樣的購物、上網(wǎng)等；舒適性體現(xiàn)在房?jī)r(jià)的性價(jià)比，在大城市60平方可以換120平方；慢節(jié)奏體現(xiàn)在不堵車，停車方便；支出比體現(xiàn)在收入雖然低，物價(jià)更低；同服務(wù)體現(xiàn)在孩子可以接受在大城市的同等教育，老人可以享受同等醫(yī)療。
產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要支撐?！兑庖姟分刑岢鲆烟嵘a(chǎn)業(yè)支撐能力放在突出位置，要形成地方特色的產(chǎn)業(yè)支撐，應(yīng)從哪些方面入手？
地方產(chǎn)業(yè)是可以重組的。一個(gè)地方的發(fā)展是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。要形成地方特色的產(chǎn)業(yè)支撐，首先是要有精準(zhǔn)的定位，需要有高人指點(diǎn)，這需要上接天線，下接地氣。上接天線也就是要響應(yīng)國(guó)家政策導(dǎo)向，能順應(yīng)時(shí)勢(shì)。下接地氣是能夠落地，能夠?qū)嵤┩瓿赡繕?biāo)。
縣城的產(chǎn)業(yè)不只是縣城本身的產(chǎn)業(yè)，是縣域范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)，縣域視野下，要梳理產(chǎn)業(yè)的資源，從資源的屬性入手，內(nèi)有基礎(chǔ)，外有市場(chǎng)。資源的屬性包括稀缺性，唯一性，不可替代性。
縣城大都屬于農(nóng)村地區(qū)，從鄉(xiāng)村振興的角度，我國(guó)鄉(xiāng)村的未來產(chǎn)業(yè)有三類：一是鄉(xiāng)村文創(chuàng)旅游類。一直以來，我國(guó)的城市比國(guó)外城市更先進(jìn)更現(xiàn)代，我國(guó)的農(nóng)村迎來的新的發(fā)展機(jī)會(huì)，未來會(huì)吸引更多的城市人擁抱大自然，親近大自然，鄉(xiāng)村文創(chuàng)旅游需要持續(xù)運(yùn)營(yíng)。二是農(nóng)業(yè)科技類?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的區(qū)別就是在科技的應(yīng)用，育種、機(jī)械化、生物化在我國(guó)鄉(xiāng)村的應(yīng)用場(chǎng)景還都有限，未來是打開鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)前景的重要工具。三是生物技術(shù)類。我國(guó)已發(fā)布了十四五生物經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，規(guī)劃中，對(duì)生物醫(yī)藥，生物大健康，生物新材料，生物新能源等提出了發(fā)展方向。藥食同源，我國(guó)中醫(yī)養(yǎng)生擁有廣大市場(chǎng)，中醫(yī)與藥膳結(jié)合發(fā)展，可以極大的推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化能級(jí)的提升。
鄉(xiāng)村是充滿想象的地方，他比城市更需要?jiǎng)?chuàng)新，鄉(xiāng)村擁有取之不盡的自然資源和人文資源。策劃，是最高境界，產(chǎn)業(yè)必須要有頂層設(shè)計(jì)。
近日，有專家建議，在今后10年，每年投入2萬億，建設(shè)2000所縣辦大學(xué)，推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)從工業(yè)化向知識(shí)化時(shí)代結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。對(duì)此，您怎么看？未來怎樣以縣域?yàn)檩d體帶動(dòng)鄉(xiāng)村教育發(fā)展？
縣域經(jīng)濟(jì)不是工業(yè)化太多，縣域的教育也不是靠大學(xué)能改變縣域經(jīng)濟(jì)形態(tài)，經(jīng)濟(jì)是財(cái)富分配的方式，需要依賴于經(jīng)濟(jì)要素。我們需要著力于縣域自身的基礎(chǔ)，優(yōu)化發(fā)展空間。
縣域必須有工業(yè)，可以是加工業(yè)或制造業(yè)，工業(yè)是為了提升附加值?？h域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展是需要通過統(tǒng)籌推進(jìn)的，是一個(gè)整體，是一個(gè)體系。不是一件事就解決所有問題的。
縣域的發(fā)展需要把握區(qū)域大格局，樹立大局觀，通過發(fā)展軸確定區(qū)域發(fā)展重心，通過重大交通設(shè)施改變區(qū)域發(fā)展格局，通過人口規(guī)模及人口密度錨定中心區(qū)域?？h域規(guī)劃要綜合考慮鄉(xiāng)域空間的功能組合，以發(fā)展軸和交通設(shè)施為核心，以集中為導(dǎo)引，以產(chǎn)業(yè)集群為引領(lǐng)，以產(chǎn)業(yè)鏈錯(cuò)位布局為抓手，以項(xiàng)目落地為推手，形成縣域經(jīng)濟(jì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力。（孫文華）
