近日，中國人大網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于2022年中央決算的報告》。報告在部署下一步重點工作時強調(diào)，要有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前，在財政收支緊平衡形勢下，一些地方政府面臨較大債務(wù)壓力，債務(wù)風(fēng)險問題愈發(fā)引起社會的關(guān)注。
加強政府債務(wù)規(guī)范管理，嚴(yán)防演變成為“灰犀?！?/strong>
數(shù)據(jù)顯示，截至2022年末，全國地方政府債務(wù)余額約35.07萬億元，包括一般債務(wù)余額約14.4萬億元、專項債務(wù)余額約20.67萬億元，均控制在全國人大批準(zhǔn)的債務(wù)限額之內(nèi)?？傮w來看，我國地方政府債務(wù)風(fēng)險可控。不過，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)分布不均勻，部分地方隱性債務(wù)規(guī)模仍然偏高，面臨較大還本付息壓力，結(jié)構(gòu)性及區(qū)域性問題依然不容忽視。此外，各地土地出讓收入減少、減稅降費等因素影響地方財政收入，而重點領(lǐng)域和剛性支出力度不減，地方財政收支壓力依然較大。與此同時，一些債務(wù)違規(guī)問題不容小覷。主要表現(xiàn)：一是通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)；二是專項債券管理方面，有的違規(guī)將資金投向禁止類領(lǐng)域等；三是地方政府融資平臺公司在市場化轉(zhuǎn)型、規(guī)范管理面臨不少問題；四是部分平臺公司償債壓力較大。
強調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展與安全，打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)，地方政府債務(wù)風(fēng)險是一個重點領(lǐng)域。政府債務(wù)管理一旦放松，則容易演變成為“灰犀?！?，潛在風(fēng)險巨大。2022年12月，一年一度的中央經(jīng)濟工作會議召開，會議兩次提及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，強調(diào)要防止形成區(qū)域性、系統(tǒng)性金融風(fēng)險，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅決遏制增量、化解存量。近年來，我國持續(xù)加強地方政府債務(wù)管理，堅持“開正門、堵旁門”，保持高壓監(jiān)管態(tài)勢，制度只有長出“利齒”，才能實現(xiàn)硬約束。
各省級政府要壓實防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任
對于地方政府債務(wù)，中央堅持不救助原則，省級政府對債務(wù)風(fēng)險負(fù)總責(zé)。目前，總體上地方政府顯性債務(wù)壓力可控，債務(wù)風(fēng)險主要集中在城投平臺等主體形成的隱性債務(wù)，尤其是中西部財政實力較弱的省份。據(jù)調(diào)查，在現(xiàn)有1萬多家城投公司中，其中發(fā)行地方債的有3000多家，大部分城投公司是沒有評級和發(fā)債的，主要依靠銀行貸款和非標(biāo)融資。要推動融資平臺分類轉(zhuǎn)型發(fā)展、專業(yè)化重組整合，逐步剝離其政府融資職能，厘清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界。依據(jù)各融資平臺資源稟賦和市場稟賦，布局比較優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，鼓勵其順應(yīng)信息化智能化數(shù)字化發(fā)展趨勢，積極參與大數(shù)據(jù)、人工智能、新能源、養(yǎng)老、金融服務(wù)等領(lǐng)域的市場化項目，實現(xiàn)“造血式”發(fā)展。要提高公司自身造血能力和經(jīng)營能力，把握和選擇合適的融資方式，確保其債務(wù)規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)合理，形成以產(chǎn)業(yè)為核心，國有資本引領(lǐng)和帶動下構(gòu)建新的投融資生態(tài)。
省級政府要壓實防范化解隱性債務(wù)主體責(zé)任，統(tǒng)籌調(diào)配區(qū)域各類資源。城投公司本身作為政府投融資平臺，雖然面臨諸多內(nèi)外部挑戰(zhàn)，但也有很多機遇?？赏ㄟ^合理出讓部分政府持有的股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還存量債務(wù)；可通過公募REITs即公開募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金，通過證券化方式將具有持續(xù)穩(wěn)定收益的不動產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可上市交易、流動性高的資產(chǎn)支持證券方式引進社會資本，盤活地方存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)，為地方各級政府早期投資提供有效合規(guī)的退出渠道，實現(xiàn)資金回籠，化解債務(wù)壓力。
建立健全防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制
為更好統(tǒng)籌發(fā)展與安全的內(nèi)在要求，必須積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，實現(xiàn)財政可持續(xù)、經(jīng)濟平穩(wěn)健康運行，當(dāng)務(wù)之急是要降低債務(wù)成本，緩解地方政府債務(wù)壓力，防范債務(wù)兌付風(fēng)險。具體來說：一是持續(xù)優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)。統(tǒng)籌運用多種財政和金融手段及債務(wù)置換將原短期、高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成中長期、低成本的政府債券，通過政策性銀行或商業(yè)銀行的低息資金降低債務(wù)成本等，拉長債務(wù)期限，降低利息成本，緩釋地方政府短期償債壓力；二是加快探索建立防范兌付風(fēng)險機制。近年來，部分地方政府債務(wù)進入償債高峰期，為確保不發(fā)生突發(fā)性、臨時性的兌付風(fēng)險，可探索設(shè)立地方金融穩(wěn)定保障基金、債務(wù)風(fēng)險化解基金等，通過成立相關(guān)基金，為面臨流動性危機的城投公司等提供短期資金支持，避免因發(fā)生債務(wù)違約而損害地方信用生態(tài)和融資環(huán)境，按照一定比例安排償債備付金，防范地方政府債務(wù)兌付風(fēng)險。
我國地方政府債務(wù)問題的一個特點就是地域分布不均勻，各地情況差異較大，要動態(tài)跟蹤研判地方特別是縣區(qū)財政運行情況，對可能發(fā)生的債務(wù)風(fēng)險早發(fā)現(xiàn)、早報告、早處置，防患于未然。盡管我國地方隱性債務(wù)已減少三分之一以上，但化債任務(wù)依然很重。要建立健全防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險長效機制，想方設(shè)法統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)資源，穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，堅決遏制隱性債務(wù)增量。同時，強化監(jiān)管措施，對變相舉債、虛假化債行為及時查處、追責(zé)問責(zé)。加要強化地方財政運行監(jiān)測。要壓實地方屬地責(zé)任、部門監(jiān)管責(zé)任和企業(yè)主體責(zé)任，嚴(yán)格落實政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機制，一旦觸及“高壓線”就嚴(yán)懲不貸。
全球化智庫（CCG） 特邀研究員
上海大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院兼職教授 陳新光
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