國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)日前簽署國(guó)務(wù)院令,公布《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》),自2024年5月1日起施行。制定《條例》是落實(shí)黨的二十大精神的具體舉措,也是我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展的客觀需要。《條例》總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),全流程管理,重在構(gòu)建基本制度框架,保障碳排放權(quán)交易政策功能的發(fā)揮?!稐l例》對(duì)于碳排放權(quán)的法律屬性有更加清楚的界定,為全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行管理提供明確法律依據(jù)。這不僅推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的擴(kuò)容和全國(guó)碳排放交易未來(lái)綠色發(fā)展,也有利于金融業(yè)務(wù)在綠色低碳領(lǐng)域的延伸。
國(guó)內(nèi)碳交易市場(chǎng)的現(xiàn)狀
碳排放權(quán)交易是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制控制和減少二氧化碳等溫室氣體排放、助力積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重要政策工具。為實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展和“雙碳”目標(biāo),我國(guó)積極推進(jìn)碳市場(chǎng)交易建設(shè)。
(一)全國(guó)碳交易市場(chǎng)規(guī)模龐大
目前中國(guó)全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋的碳排放量規(guī)模全球最大。截至2023年12月末,全國(guó)碳市場(chǎng)碳排放配額累計(jì)成交量達(dá)4.326億噸,累計(jì)成交額達(dá)242.1億元,全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)共納入2257家發(fā)電企業(yè),累計(jì)成交量約4.4億噸。
碳交易市場(chǎng)三大支撐系統(tǒng)運(yùn)行有效
經(jīng)過(guò)多年發(fā)展,全國(guó)碳市場(chǎng)基本形成了“碳排放權(quán)登記體系和碳排放權(quán)交易體系”兩大體系和“登記系統(tǒng)、碳排放權(quán)交易系統(tǒng)、全國(guó)碳市場(chǎng)管理平臺(tái)”三大運(yùn)行支撐系統(tǒng)的運(yùn)行框架體系。碳排放權(quán)登記體系(企業(yè)的排放權(quán)登記、數(shù)據(jù)報(bào)送和監(jiān)測(cè))和碳排放權(quán)交易體系(碳排放權(quán)的買賣和結(jié)算),共同構(gòu)建了全國(guó)碳市場(chǎng)的運(yùn)行框架,實(shí)現(xiàn)了碳排放權(quán)的有效交易與管理。
全國(guó)碳交易市場(chǎng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)
2011年10月在北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳等地啟動(dòng)地方碳排放權(quán)交易市場(chǎng)試點(diǎn)工作。2017年12月啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè),《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(電力行業(yè))》的出臺(tái),標(biāo)志著中國(guó)碳排放交易體系完成了總體設(shè)計(jì)并正式啟動(dòng)。2021年起,全國(guó)碳市場(chǎng)發(fā)電行業(yè)第一個(gè)履約周期開始,全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)于同年7月16日開市,全國(guó)碳市場(chǎng)正式上線交易。目前,我國(guó)已建立全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)和地方試點(diǎn)碳市場(chǎng),配額市場(chǎng)和自愿減排市場(chǎng)、碳普惠市場(chǎng)并存的多層次碳交易機(jī)制。
二、《條例》的工作重點(diǎn)
構(gòu)建碳排放權(quán)交易管理基本制度框架
《條例》明確了全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記機(jī)構(gòu)和交易機(jī)構(gòu)的法律地位和職責(zé),碳排放權(quán)交易覆蓋范圍以及交易產(chǎn)品、交易主體和交易方式,重點(diǎn)排放單位確定,碳排放配額分配,年度溫室氣體排放報(bào)告編制與核查以及碳排放配額清繳和市場(chǎng)交易等事項(xiàng)。
明確監(jiān)督管理體制
《條例》明確,國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作,國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工負(fù)責(zé)有關(guān)監(jiān)督管理工作;地方人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)督管理工作,其他有關(guān)部門按照職責(zé)分工。為提升監(jiān)管效能,《條例》還規(guī)定國(guó)務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理平臺(tái),加強(qiáng)對(duì)碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動(dòng)的全過(guò)程監(jiān)管,并與有關(guān)部門實(shí)現(xiàn)信息共享。
強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量控制
《條例》在法規(guī)層面清晰厘定了相關(guān)主體的責(zé)任義務(wù)?!稐l例》不僅強(qiáng)化重點(diǎn)排放單位單位如實(shí)報(bào)告碳排放數(shù)據(jù)義務(wù)、數(shù)據(jù)的原始記錄和管理臺(tái)賬保存義務(wù)以及相關(guān)法律責(zé)任,還進(jìn)一步規(guī)定了技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)的責(zé)任和監(jiān)管部門的監(jiān)管職責(zé)?!稐l例》規(guī)定,重點(diǎn)排放單位委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)開展溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、編制年度排放報(bào)告并向省級(jí)主管部門報(bào)送,
省級(jí)主管部門委托技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)核查年度排放報(bào)告。
(四)數(shù)據(jù)造假處罰力度空前加大
在懲處碳排放數(shù)據(jù)造假行為方面,《條例》加大了對(duì)在溫室氣體排放相關(guān)檢驗(yàn)檢測(cè)、年度排放報(bào)告編制和技術(shù)審核中弄虛作假的主體的處罰力度。第一,增加數(shù)據(jù)質(zhì)量控制的規(guī)制對(duì)象。第二,罰款方式從區(qū)間罰款變?yōu)楸稊?shù)罰款、顯著提高罰款數(shù)額,針對(duì)重點(diǎn)排放單位數(shù)據(jù)造假的行政責(zé)任。第三,增設(shè)行政處罰種類,包括罰款、沒收違法所得、責(zé)令停產(chǎn)、禁止從業(yè)和取消資質(zhì)等方式。此外,《條例》增設(shè)信用記錄制度將重點(diǎn)排放單位等交易主體、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)因違反本條例規(guī)定受到行政處罰等信息納入國(guó)家有關(guān)信用信息系統(tǒng),并依法向社會(huì)公布。
三、影響和下一步實(shí)施策略
首先,《條例》有助于推動(dòng)形成碳交易市場(chǎng)全面高效的數(shù)據(jù)質(zhì)量管理體系。《條例》明晰了權(quán)責(zé)劃分,一方面,確定了各方在數(shù)據(jù)管理中的職能分工,有助于樹立并調(diào)動(dòng)責(zé)任主體意識(shí)和工作主動(dòng)性;另一方面,形成監(jiān)管協(xié)作合力、確保各項(xiàng)工作有效銜接和順利推進(jìn),避免因權(quán)責(zé)邊界模糊導(dǎo)致的工作效率弱化、監(jiān)管脫節(jié)等情形,形成全方位、全要素的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理框架,建立數(shù)據(jù)質(zhì)量管理長(zhǎng)效機(jī)制。
其次,《條例》有利于碳交易市場(chǎng)健康發(fā)展與碳金融創(chuàng)新。第一,《條例》對(duì)于數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的要求,有助于推動(dòng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量的規(guī)范化和常態(tài)化管理,進(jìn)而切實(shí)提高重點(diǎn)排放單位及相關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在碳排放和碳資產(chǎn)管理方面的專業(yè)能力水平,有利于改善市場(chǎng)交易活躍度并促進(jìn)形成合理碳價(jià),更好發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。第二,碳排放權(quán)交易管理立法的推進(jìn)會(huì)讓市場(chǎng)監(jiān)管變得更加明確、透明,對(duì)碳金融的發(fā)展與創(chuàng)新有所助力。碳金融市場(chǎng)的發(fā)展將衍生出與傳統(tǒng)金融市場(chǎng)相似的新型金融產(chǎn)品,從而為資管機(jī)構(gòu)提供新的投資機(jī)會(huì)。《條例》通過(guò)法律完善有助于構(gòu)建起碳金融活動(dòng)常態(tài)化,對(duì)于發(fā)揮碳金融的“活水”作用、實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)意義重大。
為貫徹落實(shí)《條例》、實(shí)現(xiàn)綠色高質(zhì)量發(fā)展,未來(lái)重點(diǎn)工作主要有以下方面:
(一)健全數(shù)據(jù)質(zhì)量管理頂層設(shè)計(jì)
全面梳理碳排放權(quán)交易相關(guān)規(guī)定,及時(shí)進(jìn)行調(diào)整與《條例》不符的內(nèi)容。對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的碳排放權(quán)登記、交易、結(jié)算等管理規(guī)則進(jìn)行系統(tǒng)性修訂完善,切實(shí)保障全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)法律制度和管理體系的一致性。在此基礎(chǔ)上,加快推動(dòng)出臺(tái)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理專門制度文件,進(jìn)一步細(xì)化全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理的相關(guān)要求。
完善數(shù)據(jù)監(jiān)管基礎(chǔ)設(shè)施
碳排放權(quán)交易管理專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng),要有效實(shí)施監(jiān)管,基礎(chǔ)設(shè)施的支撐非常關(guān)鍵。其中全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管理平臺(tái)對(duì)于實(shí)施全過(guò)程、全方位動(dòng)態(tài)監(jiān)管,提升監(jiān)管力度具有重要作用。有關(guān)方面將以《條例》實(shí)施為契機(jī),統(tǒng)籌整合各方面力量,一方面,有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)《條例》規(guī)定,嚴(yán)格落實(shí)并強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制,確保數(shù)據(jù)質(zhì)量管理規(guī)范有序開展;另一方面,要建立健全信息公開機(jī)制,強(qiáng)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理外部監(jiān)督,加快管理平臺(tái)建設(shè),提升監(jiān)管的信息化、智能化水平,形成監(jiān)管合力。
規(guī)范數(shù)據(jù)質(zhì)量過(guò)程管理
加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量管理推動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管重點(diǎn)的全過(guò)程管理,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)人工審核模式拓展至大數(shù)據(jù)智能化監(jiān)管新模式。優(yōu)化細(xì)化數(shù)據(jù)質(zhì)量管理工作流程,不斷提升數(shù)據(jù)質(zhì)量及其管理工作效率,進(jìn)一步發(fā)揮碳排放權(quán)交易市場(chǎng)控制的作用。